II OSK 981/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/08 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/08 oddalił skargę J. R. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. (Nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że dnia 27 lipca 2007 r. skarżący J. R. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, które zawierałoby następującą treść: "Wojewoda Śląski zaświadcza, że na mocy decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak [...], część działki o numerze [...], położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], objęta jest liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady płatnej A-4 i w tym zakresie ustalenia ww. decyzji rozstrzygają o funkcji części nieruchomości zajętej pod pas drogowy autostrady płatnej. Pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)". Jednak Wojewoda Śląski odmówił wydania powyższego zaświadczenia, ponieważ stwierdził, że nie akceptuje jego części dotyczącej stwierdzenia "i w tym zakresie ustalenia ww. decyzji rozstrzygają o funkcji części nieruchomości zajętej pod pas drogowy autostrady płatnej". Wynika to z tego, że funkcja nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi zależy od sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, określonego na kolejnych etapach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Ponadto organ I instancji dodał, że w zależności od konkretnych rozwiązań projektowych, część tych nieruchomości nie zajętych pod budowę drogi, może być wykorzystana do innych celów, które nie są sprzeczne z budową drogi. Następnie J. R. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody Śląskiego, zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. Ponadto stwierdził, że jego zdaniem treść zaświadczenia jest prawidłowa jak i zgodna z treścią zawartą w pismach urzędowych Wydziału Rozwoju Regionalnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, a dotyczących tejże nieruchomości, skierowanych do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w Zabrzu. Jednocześnie, skarżący podniósł zarzut, że postanowienie zostało skierowane do Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który nie jest stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, czyli jego zdaniem zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając powyższe zażalenie stwierdził, że nie jest ono zasadne. Wynika to z tego, że w świetle art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) w decyzji o lokalizacji autostrady powinny być określone linie rozgraniczające nieruchomości. Z istoty tej decyzji wynika, że nie przesądza ona ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających określonych w decyzji, lecz dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę rozstrzyga się, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet będącego w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Natomiast odnosząc się do zarzutu przesłania postanowienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy orzekł, że nie był on uczestnikiem postępowania o wydanie zaświadczenia, jednak nie może mieć do niego zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w tej sprawie zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone w pierwszej kolejności stronie postępowania czyli J. R.. Natomiast jeżeli przedmiotowe zażalenie zostało jednocześnie skierowane "do strony oraz podmiotu niebędącego stroną", wówczas przedmiotowe postanowienie mogłoby zostać uznane za nieważne, lecz tylko w części dotyczącej osoby niebędącej stroną o ile między prawami i obowiązkami obu tych podmiotów nie zachodziłyby wzajemne powiązania. Stąd, brak jest podstawy do powoływania się na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Następnie J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotowe postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. W treści skargi podniósł podstawowy zarzut, iż powyższe postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 217 § 2 pkt 2, art. 217 § 3, art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto skarżący dodał, że kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego część żądanej treści zaświadczenia nawiązuje do używanych w prawodawstwie jak i zbliżonych do siebie pojęć: "grunty zajęte pod budowę dróg, grunty zajęte pod pasy drogowe". Natomiast, stwierdził skarżący, tylko odpowiednie użycie tych pojęć w treści zaświadczenia jest w pełni uzasadnione, ponieważ grunty zajęte pod pasy drogowe nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Dlatego też odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści godzi, zdaniem skarżącego, zarówno w jego interes prawny, jak i w interes ekonomiczny. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto, w odniesieniu do zarzutu odmowy wydania zaświadczenia ze względu na użyte w tym zaświadczeniu pojęcie "grunty zajęte pod pasy drogowe", organ stwierdził, że Wojewoda Śląski w treści postanowienia nie kwestionuje tego fragmentu zdania. Natomiast organ I instancji podkreślił, że funkcja nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi zależna jest od sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, który jest określany na kolejnych etapach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba zainteresowana ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto art. 218 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Natomiast, Sąd pierwszej instancji orzekł, że wydanie w tej sprawie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być oparte na decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, który określa tylko jakie elementy decyzja o lokalizacji autostrady powinna zawierać. Są to wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że budowa autostrady pociąga za sobą konieczność wykupu działek lub części działek od ich właścicieli, w liniach rozgraniczających teren inwestycji, lecz jak słusznie podkreślił organ, kwestie te są szczegółowo określone dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Dlatego też zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żadne zaświadczenie nie może przyznać, stwierdzić czy też uznać uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) lub w innym indywidualnym akcie prawnym. Natomiast właściwy organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstało z mocy prawa, lecz dotyczy to tylko takiej sytuacji, kiedy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych (ex lege). Oznacza to, że skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy prawa wobec określonej osoby, gdyby uprzednio, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekł, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Stąd jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chociaż organ I instancji bezpodstawnie przesłał Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r., to zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że tego błędu nie można uznać jako kwalifikowane naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 350/06, Lex 291195). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/08 wniósł J. R., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając w całości ten wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak i "o zwrot skarżącemu niezbędnych kosztów postępowania". W podstawach kasacyjnych podniósł dwa podstawowe zarzuty. Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, czyli art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie rozstrzyga o funkcji terenu znajdującego się w liniach rozgraniczających". Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 218 § 1 k.p.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż nie byłoby ono oparte na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, względnie nie potwierdzałoby stanu prawnego wiążącego się z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej (konstytutywnej), bądź że związek ten nie jest tego rodzaju, aby uznać, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege". Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie organ "nie mógł podać żądanej informacji", ponieważ nie posiadał stosownych informacji w ewidencjach, rejestrach lub innych danych w świetle art. 217 § 1 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Jednocześnie dodał, że ponieważ "funkcja terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające decyzji lokalizacyjnej wynika z decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: GP-6/A-4/15/EM-AS/98/724, a Wojewoda Śląski z całą pewnością jest w posiadaniu decyzji lokalizacyjnej, to powinien on wydać zaświadczenie potwierdzające, że ustalenia tej decyzji rozstrzygają o funkcji terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady, jako pasa drogowego autostrady" (str. 5 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 cyt. ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie rozstrzyga o funkcji terenu znajdującego się w liniach rozgraniczających". Wynika to z tego, że w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Celem zaświadczenia, jak słusznie orzekł Sąd pierwszej instancji, jest bowiem w świetle dyspozycji art. 217 § 2 k.p.a. tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jej wydanie ze względu na swój interes prawny. Z kolei dyspozycja art. 218 § 1 k.p.a. nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji rejestrów czy też innych danych będących w posiadaniu tego organu. Ponadto w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Także chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 218 § 1 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia skargi oraz uznania, że w przedmiotowej sprawie brak "jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, gdyż nie byłoby ono oparte na prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, względnie nie potwierdzałoby stanu prawnego wiążącego się z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej (konstytutywnej), bądź że związek ten nie jest tego rodzaju, aby uznać, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege". Wynika to z tego, że skarżący żąda, żeby w przedmiotowym zaświadczeniu jednoznacznie stwierdzić, że "Skoro funkcja terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające decyzji lokalizacyjnej wynika z decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], a Wojewoda Śląski z całą pewnością jest w posiadaniu decyzji lokalizacyjnej, to powinien on wydać zaświadczenie potwierdzające, że ustalenia tej decyzji rozstrzygają o funkcji terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady, jako pasa drogowego autostrady" (str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Jednak powyższe żądanie skarżącego prowadziłoby w istocie do stwierdzenia funkcji terenu objętego liniami rozgraniczającymi pasa drogowego autostrady, czyli byłoby to rozstrzygnięcie będące częścią osnowy aktu administracyjnego o charakterze deklaratoryjnym, a więc przejawu woli organu, a nie jego wiedzy. Oznacza to, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w zaświadczeniu o funkcji danego terenu wkraczałoby w istocie w osnowę decyzji administracyjnej czyli władczej prawnej formy działania administracji publicznej. Natomiast żadne zaświadczenie nie może rozstrzygać o stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości co do jej funkcji, tak jak w przedmiotowej sprawie. Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, opubl. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64. W tym wyroku NSA orzekł bowiem, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. - które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". W przedmiotowej sprawie, co prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji, wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści dotyczyłoby w istocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, w zakresie dotyczącym jej osnowy (rozstrzygnięcia). Oznacza to, że w tej sprawie wydanie zaświadczenia, o treści której żąda skarżący nie byłoby oparte na prowadzonej przez organ ewidencji i rejestrów czy też innych danych będących w posiadaniu właściwego w tej sprawie organu. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.