I OSK 1430/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/10 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości – działki nr [...], o powierzchni 1,3216 ha, położonej w Gminie M. – oraz ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i rozważania prawne: Decyzja dotychczasowa została oparta o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), a dotyczyła wspomnianej wyżej nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego – budowy drogi krajowej nr 74 klasy GP – na odcinku od skrzyżowania z ul. Manifestu Lipcowego w Kielcach do granicy miasta oraz klasy S – na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr 74 w miejscowości Cedzyna oraz odszkodowania za wywłaszczenie, które ustalono na kwotę [...] zł i zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08, oddalił skargę kasacyjną od tegoż orzeczenia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem T. N. z dnia 7 stycznia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją dotychczasową z dnia 25 lipca 2007 r., opartym o przesłankę z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Żądanie uzasadniono twierdzeniem, wedle którego operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, nie uwzględniał zmienionego przeznaczenia działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprzednio była ona przeznaczona pod uprawy rolne, zaś następnie znalazła się w obszarze zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wznowiono postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem Ministra Infrastruktury, skoro po myśli art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, to wszelkie zmiany w stanie prawnym i faktycznym, mające miejsce po tych datach, nie mogą być brane pod uwagę w tym zakresie. Decyzja dotychczasowa uwzględniała stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. na dzień 26 października 2005 r., stąd uchwała Rady Gminy M. z dnia 19 października 2006 r. zmieniająca jej przeznaczenie, nie mogła zostać uwzględniona. Minister nie podzielił zarzutów podniesionych przez T. N. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy poprzednio wydaną swą decyzję. W jej uzasadnieniu zaprezentował dotychczasowe stanowisko, a nadto odnosząc się do wywodów strony podał, iż nie jest władny ocenić czy przedstawione przez nią transakcje były zawierane w stosunku do nieruchomości podobnych do działki wycenianej. Ponadto zapadłe poprzednio decyzje były przedmiotem kontroli legalności przez sądy administracyjne obu instancji. Nowy operat przedłożony przez wnioskodawcę z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż rzeczoznawca ustalił w nim przeznaczenie nieruchomości jako obszar zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy poprzednio nieruchomość miała przeznaczenie rolne. Dlatego nie stanowi on nowej okoliczności, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze na tę decyzję podniesiono, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji. A skoro tak, to organ ten winien uwzględnić zmianę przeznaczenia działki wprowadzoną uchwałą Rady Gminy M. z dnia 19 października 2006 r. Operat, którym się posłużono w tamtej sprawie był już nieaktualny. Przy istotnych różnicach pomiędzy oboma operatami, oparcie się na nim jest dla skarżącego krzywdzące. Dlatego powyższe decyzje uznał on za nietrafne. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Oddalając tę skargę zaskarżonym wyrokiem, wydanym w postępowaniu uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w trybie wznowieniowym decyzja dotychczasowa może zostać wzruszona jedynie wówczas, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. wad. Przesłanka nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uregulowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest spełniona wówczas, gdy te fakty czy dowody istniały w dacie wydania decyzji, a tylko nie były znane organowi, nadto są dowodami istotnymi z punktu widzenia sprawy, wreszcie zostały zgłoszone lub odkryte po wydaniu decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu te przesłanki nie zostały spełnione w sprawie. Nowego dowodu w rozumieniu przywołanego przepisu nie stanowi uchwała Rady Gminy M. nr XLVII/382/06 z dnia 19 października 2006 r., gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie prawidłowo organy oparły się na opinii A. S., uwzględniającej ten stan prawny. Dlatego wspomniana uchwała nie mogła wpłynąć na zmianę wysokości odszkodowania, a tym samym przedłożony przez skarżącego operat M. J. nie mógł stanowić podstawy nowej decyzji. Dlatego orzekł Sąd jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa. W skardze kasacyjnej wskazując na podstawy: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchybienie w toku postępowania wznowieniowego przepisom art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. i niedokonanie rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez A. S., 2. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 175 ust. 1 w związku z art. 175 ust. 6 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera wystarczającą analizę rynku nieruchomości drogowych i że dobór transakcji spełnia cechy prawdopodobieństwa oraz, że przyjęte cechy nieruchomości mają wpływ na jej wartość, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W jej motywach wskazał na wadliwość uznania, że operat szacunkowy nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jest on bowiem dowodem w sprawie, podlegającym ocenie, jak każdy inny dowód. Z uwagi na błędy w operacie szacunkowym, który był podstawą wydania decyzji dotychczasowej, skarżący zlecił sporządzenie nowego operatu, który diametralnie różni się od poprzedniego. Pominięcie tego dowodu jest kardynalnym błędem Sądu meriti, który nie dostrzegł wadliwości postępowania administracyjnego w sprawie. Dlatego zaskarżony wyrok, w jego przekonaniu, nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważności postępowania analizie w sprawie podlegały wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej. Została ona oparta na obu ustawowych podstawach. Na zarzucie naruszenia prawa procesowego, który praktyka nakazuje rozpoznać jako pierwszy. Nadto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przy czym eksponowano w tym obrębie zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w niej przepisów, co jest zabiegiem wątpliwym, skoro zarzut błędnej wykładni postawić można jedynie przepisowi prawidłowo zastosowanemu w sprawie, gdyż niewłaściwe zastosowanie przepisu eliminuje konieczność oceny prawidłowości jego interpretacji, chyba że w jej wyniku doszło do zastosowania tego przepisu. Podstawa naruszenia prawa procesowego jest chybiona. Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę, że zarzutem w tej materii objęto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie bacząc na to, że sądy administracyjne ich nie stosują. W zasadzie wyczerpującą regulację dotyczącą postępowania sądowoadministracyjnego stanowią przepisy wyżej cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby nawet zarzut ten oceniać przez pryzmat owej ustawy, a zatem traktując go jako zarzut pominięcia przez Sąd wadliwości proceduralnych popełnionych przez organ, to i tak byłby on nietrafny. Organ orzekający w sprawie nie dopuścił się bowiem uchybień w zakresie art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77 § 1 ani art. 77 § 1 i 2 k.p.a. Sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, a wszystkie potrzebne dowody zostały przeprowadzone. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego dowodzeniu podlegają istotne fakty z punktu widzenia przesłanek wznowieniowych. Postępowanie to nie jest kolejną instancją odwoławczą i nie może prowadzić do kolejnego merytorycznego badania sprawy, a jedynie ma na celu weryfikację decyzji dotychczasowej w świetle przesłanek sformułowanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Nie była zatem celem tego postępowania ocena operatu A. S., bo ten był przedmiotem badania w poprzedniej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją i wyrokami sądów administracyjnych obu instancji. Natomiast nowy operat M. J. stanowił dowód niespełniający przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo powstał po wydaniu dotychczasowej decyzji, nadto uwzględniał inne przeznaczenie nieruchomości, niż w dacie w jakiej zapadła decyzja lokalizacyjna, toteż nie mógł być brany pod uwagę, nawet gdy ustalił wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia. W tej materii bez znaczenia pozostają wnioski sporządzone w stosunku do pierwszego wspomnianego wyżej operatu przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Godzi się też zwrócić uwagę skarżącemu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie sformułował poglądu o wyłączeniu możliwości oceny przezeń i organy wiarygodności operatów, bo ten passus znalazł się w uzasadnieniu orzeczenia zapadłego w poprzedniej sprawie. W konsekwencji czego zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł odnieść skutku. Z przytoczonych powodów również zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny. Uwypuklone jako naruszone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w sprawie zastosowania z przyczyn wyżej omówionych. Oba wspomniane operaty nie były przedmiotem badania Sądu z przyczyn formalnych, toteż nie mogło dojść do uchybień w tej materii. Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.