II GSK 901/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 475/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz F. Spółki z o.o. w J. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej we W., po rozpatrzeniu zażalenia F. sp. z o.o., na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] lipca 2012 r. (nr [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia udzielonego spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. decyzją z [...] maja 2008 r. (nr [...]) w zakresie jednego punktu gier – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał między innymi, że Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]), cofnął w całości zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone spółce F. decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we W. z [...] maja 2008 r. Następnie organ wyjaśnił, że [...] czerwca 2012 r. spółka złożyła do Dyrektora Izby Celnej we W. wniosek o aktualizację danych dotyczących jednego z punktów gier objętych cofniętym zezwoleniem. Zdaniem organu wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony, gdyż spółka utraciła zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wskutek czego postępowanie w zakresie zmiany dotyczącej jednego z punktów gier, objętych tym zezwoleniem, nie może być wszczęte, albowiem nie można dokonać zmiany w liście punktów gier będącej integralną częścią zezwolenia, które zostało uchylone. W związku z tym należało na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.) odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej we W. wyjaśnił także, że zgodnie z art. 212 O.p., organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. To zaś oznacza, że Dyrektor Izby Celnej – rozpoznając wniosek o zmianę zezwolenia dotyczącą punktu gier objętego zezwoleniem na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, który wpłynął do organu 21 czerwca 2012 r. – był związany własną wcześniejszą decyzją cofającą to zezwolenie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art. 123 § 1, art. 128 oraz art. 239a O.p. organ podniósł, że Ordynacja podatkowa odmiennie reguluje kwestie związane z wykonaniem decyzji administracyjnych, niż kodeks postępowania administracyjnego stosowany do postępowania w zakresie gier i zakładów wzajemnych pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada bowiem obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie ma do niej zastosowania art. 239a O.p. i w konsekwencji podlega ona wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przeszkody formalnoprawne do wszczęcia postępowania. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o aktualizację danych jednego z punktów objętych zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych już po uchyleniu wspomnianego zezwolenia. W związku z tym organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Następnie Sąd stwierdził, że organ zasadnie umorzył postępowanie w sprawie trafnie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe skoro nie istnieje przedmiot postępowania (art. 208 w związku z art. 233 § 1 pkt 2 lit. /a O.p.). Wobec podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wykonalności decyzji Sąd pierwszej instancji zauważył, że "wykonalność" decyzji dotyczy w szczególności zagadnienia możliwości egzekwowania decyzji – dobrowolnego lub przymusowego (w drodze wystawienia tytułu egzekucyjnego). Niewykonalna decyzja nie może być podstawą wdrożenia egzekucji i przymusowej realizacji decyzji. WSA wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie jest istotna wykonalność rozumiana jako możliwość poddania decyzji przymusowej egzekucji, lecz kwestia związania taką decyzją. Zgodnie z art. 212 O.p., organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przewidzianym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, a więc w postępowaniu odwoławczym. Takie związanie organu oznacza, że nie może pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki powinien zostać uwzględniony również w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Od daty doręczenia decyzji, jej zmiana pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. WSA wyjaśnił, że organ pierwszej instancji co do wniosku strony skarżącej, był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. Istniała więc formalna przeszkoda do orzekania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją, oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej, własnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie art. 212 O.p. Przestał już bowiem istnieć – w znaczeniu materialnym – przedmiot postępowania w zakresie zmiany elementów stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem Sądu, nie można przy tym nie zauważyć istniejącej zasadniczej tożsamości podmiotowo – przedmiotowej obu spraw, z których druga, zainicjowana wnioskiem strony skarżącej, oznacza w istocie ingerencję w treść materialnego stosunku administracyjnoprawnego wiążącego organ na podstawie art. 212 O.p. F. spółka z o.o. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia w konsekwencji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek uchybienia: 1) art. 212 w związku z art. 210 § 1 O.p. poprzez błędne uznanie, że zasada związania organu wydaną przezeń nieostateczną, nieprawomocną i niewykonalną decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwia się zmianie takiego zezwolenia, pomimo, iż postępowanie to stanowi odrębną sprawę, w której uległy zmianie istotne elementy charakteryzujące poprzednio wydaną decyzję o cofnięciu zezwolenia, w tym w szczególności podstawa prawna decyzji, a także brak jest domagania się przez Skarżącą modyfikacji rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji o cofnięciu zezwolenia; 2) art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 O.p. w związku z art. 8 u.g.h. poprzez zignorowanie mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we W. z [...] maja 2008 r. ([...]), udzielającej zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, a także stanu prawnego i praw nabytych Strony Skarżącej powstałych na mocy tej decyzji, wskutek mylnego uznania, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje, a więc brak jest przedmiotu postępowania w sprawie; 3) art. 212 O.p. poprzez błędną jego wykładnię i mylne przyjęcie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową z [...] sierpnia 2011 r. ([...]) o cofnięciu zezwolenia udzielonego ostateczną prawomocną decyzją administracyjną Dyrektora Izby Skarbowej z [...] maja 2008 r. ([...]), oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia ([...]), oznacza także związanie organu w innych sprawach (np. o zmianę zezwolenia), które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia; 4) art. 212 O.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że wyrażone w tymże przepisie związanie organu wydaną decyzją obejmuje nie tylko konkretną sprawę, w przedmiocie której wydano decyzję, ale również inne postępowania, które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy, podczas gdy związanie organu obejmuje nie sprawy "podmiotowo-przedmiotowo związanie", ale sprawy podmiotowo-przedmiotowo tożsame, a tym samym wykładnia dokonana przez Sąd a quo stanowi nieuprawnione rozszerzenie treści normy z art. 212 O.p., w istocie sprzeczne z jej gwarancyjną i informacyjną funkcją i godzące w prawa nabyte Strony; 5) art. 208 O.p. w związku z art. 239a O.p. i art. 239e O.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie jakoby przestał istnieć (wskutek wydania nieostatecznej decyzji cofającej zezwolenie) przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego w postaci zezwolenia, podczas gdy w obrocie prawnym w momencie wydania zaskarżonych decyzji wciąż znajdowała się decyzja Dyrektora Izby Skarbowej we W. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie automatów o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego, której to zmiany żądała Skarżąca, a postępowanie w tym zakresie nie było bezprzedmiotowe. Dyrektor izby Celnej we W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z jej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na niskich wygranych stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia miała okoliczność wydania i wprowadzenia do obiegu prawnego nieostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Według Sądu pierwszej instancji, organ administracji publicznej zasadnie uznał, że okoliczność ta stanowiła formalną przeszkodę do orzekania w sprawie z wniosku strony o zmianę zezwolenia, skoro zezwolenie to zostało cofnięte. W przeciwnym wypadku, oznaczałoby to brak respektowania przez organ własnej decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, co prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia art. 212 O.p., i to w sytuacji – jak to określił Sąd pierwszej instancji – zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej obydwu spraw, tj. sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany. Podważając trafność stanowiska strony, która na gruncie argumentów o braku ostatecznego charakteru decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a tym samym braku jej wykonalności, podważała zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie jest zgodne z prawem. Z powyższego wynika, że zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia rozstrzygnięcia zarysowanego sporu prawnego, miała odpowiedź na pytanie, czy orzekając w sprawie z wniosku strony o zmianę zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie jednego punktu gier, organ administracji był związany nieostateczną, a więc i niewykonalną decyzją o cofnięciu zezwolenia, która na podstawie art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych wydana została w innym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji propozycja rozstrzygnięcia tej spornej w sprawie kwestii prawnej nie jest trafna, co tym samym oznacza, że rezultat przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uznać należy za nieprawidłowy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zasada wyrażona w art. 212 O.p. (zgodnie z tym przepisem organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia), odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany własnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Jej istota polega więc na tym, że organ który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Wobec tego więc, że jak już wskazano, omawiana regulacja odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w sensie wyrażającym się w zakończeniu wszelkich wahań co do jej załatwienia i uniemożliwienia organowi zmiany własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, to tym samym nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że – jak słusznie podnosi strona skarżąca kasacyjnie – regulacja ta realizuje również funkcję gwarancyjną wobec adresata decyzji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że omawianej zasadzie wynikającej z art. 212 O.p. nadał on inne znaczenie i sens, niż przedstawione powyżej, co motywowane było błędnym przekonaniem, że zasada ta odnosi się do innego aspektu związania organu wydaną decyzją, niż wskazany powyżej, aspekt proceduralny. Sąd nadał tej zasadzie znaczenie materialne, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zestawił z tezą o istnieniu zasadniczej tożsamości podmiotowo – przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu również i tego, że z punktu widzenia granic związania wydaną przez organ decyzją, nie jest obojętna podstawa sprawy, przedmiot rozstrzygnięcia, tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga więc, że w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) gwarancje trwałości decyzji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN/93). Z powyższego wynika, że istota omawianej zasady nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97). Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku oraz sformułowanej w jego uzasadnieniu tezy o "zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany" istotne znaczenie ma więc również i to, czy wymienione sprawy mieszczą się w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. W świetle powyżej już przywołanych argumentów stwierdzić należy, że tak nie jest. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że pierwsza z wymienionych spraw kształtowana jest treścią materialnoprawnej regulacji zwartej w art. 138 ust. 3 u.g.h., druga zaś regulacją o takim samych charakterze, która zwarta została w art. 135 ust. 1 u.g.h. W sprawach tych nie jest więc zachowana tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym rozstrzygnięciu podejmowanemu w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są identyczne, ani też tożsame. Wniosek ten wspiera również argument z poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, zgodnie z którym na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W jego uzasadnieniu NSA podniósł, że zmiana w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych oznacza powstanie nowej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie zmienia istoty stosunku prawnego ukształtowanego decyzją udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym, za nietrafne uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji o istnieniu, w omawianym zakresie, zasadniczej tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy cofnięcia zezwolenia oraz sprawy jego zmiany. Z przywołanych względów nie jest więc również prawidłowa ocena, która sformułowana została przez WSA na podstawie tego stanowiska, a mianowicie, że kontrolowane postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych jest zgodne z prawem. Jak już wspomniano, związanie organu decyzją dotyczy wyłącznie sprawy, w której decyzja ta została wydana, a rozstrzygnięcie w sprawie zmiany zezwolenia nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie jego cofnięcia. W związku z tym stwierdzić należy, że nie było żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że w sprawie z wniosku strony skarżącej o zmianę zezwolenia, organ administracji był związanych decyzją wydaną w sprawie jego cofnięcia, co stanowić miało jednocześnie przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w pierwszej spośród wymienionych spraw. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie można pominąć i tego aspektu rozpatrywanej sprawy, który wiąże się z tym, że decyzja z [...] sierpnia 2011 r. o cofnięciu zezwolenia, nie była decyzją ostateczną – strona wniosła od niej odwołanie, występując następnie wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. o zmianę zezwolenia. Skoro tak, to nie mogło budzić żadnych wątpliwości, że wymieniona decyzja nieostateczna nie eliminowała (definitywnie) z obrotu prawnego decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Wydanie przywołanej decyzji niestatecznej nie skutkowało tym, że przestał istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny, o zmianę którego, w zakresie odnoszącym się do jednego punktu gier strona wystąpiła przywołanym powyżej wnioskiem. W tym kontekście podkreślić również trzeba, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu chyba, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W rozpatrywanej sprawie, gdy chodzi o podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie może budzić wątpliwości to, że miał on charakter niepieniężny, a jego istota wyrażała się (wyrażać się miała) w powstrzymaniu się przez stronę od realizacji uprawnień wynikających z treści pierwotnie udzielonego jej zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Podkreślenia jednak wymaga, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie była decyzją ostateczną i nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że nie eliminowała ona z obrotu prawnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, a tym samym, nie pozbawiała strony możliwości realizacji uprawnień wynikających z tego zezwolenia, w tym ubiegania się o jego zmianę. Tym bardziej więc, nie można było formułować ocen oraz wniosków, takich jak te, które zawarte zostały w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, uwzględniając przedstawione argumenty oraz ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozważy, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z wniosku spółki o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461).