II SA/Gd 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. spraw ze skargi H. K. i P. K. oraz skargi G. S.-R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2012 r. nr [...], 2. orzeka, że uchylone w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. S.-R. i J. R. solidarnie kwotę 1 500 (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. K. i P. K. solidarnie kwotę 5 358 (pięć tysięcy trzysta pięćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. i P. K. oraz G. S. – R. i J. R. wnieśli skargi na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r., Nr [...], Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości Ch., obręb geodezyjny Ch., stanowiącej własność J. R. i G. S. – R. w ½ części oraz P. i H. K. w ½ części. W wyniku tego podziału powstały dwadzieścia dwie działki, oznaczone odpowiednio numerami od [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 2009 r. Decyzją z dnia 4 maja 2011 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił P. i H. K. oraz J. R. i G. S. – R. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2011 r. uchyliło przedmiotową decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 16 lutego 2012 r., Nr [...], ustalił P. i H. K. oraz J. R. i G. S. – R. opłatę adiacencką w łącznej wysokości 135.937,80 zł. Zobowiązanie to zostało rozdzielone stosownie do udziału wskazanych osób we współwłasności nieruchomości, która podlegała podziałowi. Tym samym P. i H. K. zostali solidarnie zobowiązani do zapłaty kwoty 67.968,90 zł, podobnie jak J. R. i G. S. – R., na których również zostało nałożone zobowiązanie solidarne do zapłaty kwoty 67.968,90 zł. Wydając powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy działał w oparciu o Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 10 grudnia 2007r. (Dz.Urz.Woj[...]. z 2008 r. Nr 9, poz. 244) oraz o operat szacunkowy nieruchomości z dnia 24 lutego 2011r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Wynikało z niego, że wartość działki przed podziałem wynosiła 1 794 596 zł, a po podziale wyniosła 2 247 722 zł. Z powyższego wynikało, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił o 453 126 zł, a przy zastosowaniu 30% stawki opłat adiacenckiej jej wysokość ustalono na kwotę 135 937, 80 zł. W odniesieniu do kwestii dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej organ wyjaśnił, że decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym dostęp działek do drogi publicznej przewidziano przez drogi wewnętrzne, co wymaga indywidualnego uregulowania dostępu poprzez ustanowienie służebności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. i H. K. wnosząc o jej uchylenie w całości i wskazując, że na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej powinny mieć wpływ takie okoliczności jak konieczność ustanowienia służebności w celu uzyskania dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej oraz faktyczny brak dostępu tych działek do drogi tego rodzaju, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Zarzucono również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który dokonano podziału nieruchomości, powinien przewidywać przekształcenie drogi stanowiącej dojazd do nieruchomości w drogę publiczną. Zdaniem odwołujących się, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę poniesiony przez nich koszt sporządzenia w/w planu. Wskazano także, że wydzielona droga wewnętrzna nie ma praktycznie żadnej wartości. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy złożył J. R. i G. S. – R., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 80 k.p.a. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak również naruszenie art. 36 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przez co konieczne jest ustanawianie odpowiednich służebności. To spowodowało błędne ustalenie "bazy" nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej w operacie szacunkowym (wszystkie działki przyjęte do porównania miały bowiem dostęp do drogi publicznej), oraz na wartość wydzielonych nieruchomości stron, ze względu na konieczność poniesienia kosztów ustanowienia służebności. Zwrócono również uwagę na różnice w wycenie jednego metra kwadratowego działek o takim samym przeznaczeniu. Powyższe okoliczności spowodowały zdaniem strony naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez brak merytorycznej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, przez organ pierwszej instancji. Pełnomocnik odwołujących zarzuciła również, że organ pierwszej instancji błędnie uznał obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej za zobowiązanie solidarne. W odwołaniu wskazano także, że na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego prowadzone były rozmowy pomiędzy Państwem R. a Gminą Ch., dotyczące wykupu przez Gminę działki mającej posiadać charakter drogi wewnętrznej, czego wyrazem była uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 29 czerwca 2009r. Uchwała ta została następnie uchylona. Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 czerwca 2012 r., Nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja podziałowa dotyczyła działki nr [...] należącej do odwołujących się, a część dróg wewnętrznych stanowiących dojazd do nowowydzielonych działek przebiega w całości lub w części przez nieruchomości sąsiednie, które nie stanowią własności odwołujących się. W decyzji podziałowej nie przewidziano ustanowienia na tych drogach odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Organ wskazał, że z analizy art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że stanowią one o ustanowieniu służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec tego zapewnienie dojazdu do nieruchomości powstałych w drodze podziału działki nr [...] musiałoby się wiązać z ustanowieniem służebności zarówno na działkach powstałych w wyniku jej podziału, jak również na nieruchomościach sąsiednich, podzielonych na podstawie innych decyzji, przykładowo na nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka [...], która w dniu złożenia wniosku o dokonanie podziału należała do M. i G. Sz. Poprzez wydanie oddzielnych decyzji podziałowych dla działek [...] i [...], ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w decyzjach dotyczących poszczególnych nieruchomości nie nastąpiło. Oceniając operat szacunkowy stanowiący podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, że został on oparty na założeniach, że nieruchomości o nr od [...] do [...], powstałe w wyniku podziału działki [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wytyczoną na działce nr [...], jak również, że nie są one obciążone służebnościami. Z pisma rzeczoznawcy majątkowego T. S. z dnia 15 września 2011 r. wynika, że w procesie wyceny została wzięta pod uwagę konieczność ustanowienia na działkach stanowiących drogę wewnętrzną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (symbol 1 KD-W) odpowiednich służebności drogowych. Okoliczność ta została uwzględniona poprzez przyjęcie przez autora opracowania, że lokalizacja szczegółowa działek powstałych po podziale jest "poniżej przeciętna", co skutkowało zastosowaniem ujemnych poprawek korygujących, obniżających wartość rynkową nieruchomości po podziale. Wobec tego organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił koszty związane z koniecznością zapewnienia dojazdu do nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Okoliczność, którą podnosi biegły znajduje swoje odzwierciedlenie w operacie. Na stronie 16 i 17 tego dokumentu zostało wytłumaczone, że lokalizacja "poniżej przeciętna" oznacza między innymi "utrudnienia komunikacyjne związane z dojazdem do nieruchomości z głównej utwardzonej drogi publicznej" oraz "innego typu ograniczenia na całości lub części nieruchomości, np. obciążanie służebnościami gruntowymi lub przemysłowymi". Biegły konsekwentnie przyjmował, że lokalizacja szczegółowa nieruchomości powstałych w wyniku podziału, jest poniżej przeciętna, co miało wpływ na ustalenie ich wartości wobec przyjęcia, że dwie z trzech nieruchomości przyjętych do porównania miały położenie szczegółowe określone jako "przeciętne". Organ odwoławczy wskazał nadto, że z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (strona 11 operatu). Wskazany przez odwołujących § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczy metody korygowania ceny średniej. Analizując Część II operatu można odnieść wrażenie, że rzeczoznawca majątkowy dokonując obliczenia ceny minimalnej (Cmin), ceny średniej (Cśr) i ceny maksymalnej (Cmax), a także ustalając współczynnik korygujący odnoszący się do trendu czasowego, działa w sposób właściwy dla metody korygowania ceny średniej, jednak przechodząc do części obliczeniowej (strony od 19 do 23 operatu) nie sposób nie dostrzec, że korygowana nie jest wyliczona cena średnia (o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), lecz ceny poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania parami. Stąd też zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. oraz § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia uznano za chybiony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmiennego ustalenia ceny 1m2 dla działek o numerach [...] i [...] wyjaśniono, że różnica ta znajduje swoje uzasadnienie. Lektura operatu prowadzi do stwierdzenia, że dla działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], przyjęto, że w związku z ich lokalizacją ustaloną na "poniżej przeciętną", cena 1m2 powinna ulec obniżeniu w stosunku do działek przyjętych do porównania odpowiednio o 13 zł, 13 zł i 8 zł. Dla pozostałych działek (w tym dla działki [...]) kwoty "obniżki cen 1m2" wynoszą odpowiednio 3,50 zł, 3,50 zł i 0 zł. Ta różnica, spowodowała inne ustalenie wartości 1m2 dla działek o numerach [...] i [...]. Pomimo braku wyjaśnienia takiego stanu rzeczy analiza załącznika graficznego do decyzji podziałowej pozwala stwierdzić, że granice działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] sąsiadują z co najmniej dwoma drogami (bądź to wewnętrznymi jak w przypadku działki [...], bądź to, jak w przypadku działki [...], z drogą wewnętrzną i drogą publiczną). Takie usytuowanie w/w działek spowodowało przyjęcie innej wartości 1m2, co ostatecznie okazało się korzystne dla stron. Organ stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało prawidłowo uznany za zobowiązanie solidarne. Kolegium Odwoławcze dokonało analizy księgi wieczystej nr KW [...] i stwierdziło, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawarta przez J. R. oraz G. S. – R. w dniu 20 marca 2006 r. spowodowała przeniesienie jej własności do majątku wspólnego w/w osób. Z treści w/w księgi wynika również, że w dniu zawierania umowy sprzedaży osoby te pozostawały ze sobą we wspólności majątkowej małżeńskiej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. K. i H. K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili brak uwzględnienia przy wycenie nieruchomości dostępu do drogi publicznej. O uwzględnieniu tej okoliczności nie świadczy zakwalifikowanie lokalizacji działki jako przeciętnej czy poniżej przeciętnej. Zarzucono tym samym dowolność w ocenie operatu szacunkowego. Wskazano na pominięcie argumentów odwołania, dotyczących ustalenia opłaty adiacenkciej w mniejszej wysokości dla innych działek o pow. 2.1971 ha, która ma dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy skarżącym dla działki o łącznej pow. 1.4945 ha, bez dostępu do drogi publicznej ustalono opłatę adiacencką w wysokości 67 968, 90 zł. Skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 823/11, twierdząc, że w podobnej sprawie Sąd uchylił decyzje obu instancji wydane wobec M. i M. L. Według skarżących różnice w wycenie powinny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Wskazano również na wydanie decyzji II instancji po terminie materialnym zawartym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie przychylił się do zarzutów skargi, w tym do zarzutu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie terminu z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję złożyli również J. R. i G. S. – R. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokonanie ponownej oceny stanu faktycznego, w tym art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelną ocenę operatu szacunkowego, co spowodowało zawyżenie wyceny nieruchomości skarżących, art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie przez organ II instancji faktu, że rzeczoznawca majątkowy przy obliczaniu wzrostu wartości nie uwzględnił faktu, że nowopowstałe działki nie są działkami podobnymi (nie mają dostępu do drogi publicznej), art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organ I instancji przyjął za podstawę decyzji operat szacunkowy niespełniający wymagań formalnych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., tj. przyjęcie przez rzeczoznawcę w zastosowanej metodzie kilku nieruchomości, zamiast co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, czym naruszył § 4 ust. 4 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nawet wydzielenie w decyzji o podziale działki po funkcję drogi wewnętrznej do nowopowstałych działek, ich działki nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ze wszystkich bowiem stron zachodzi konieczność przejazdu przez drogi wewnętrzne nieruchomości sąsiadujących z działkami skarżących. To prowadzi do wniosku, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Zarzucono brak podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny z nieruchomością wycenianą. Przyjęto bowiem do wyceny nieruchomości posiadające dostęp do drogi publicznej. Sformułowano zarzuty pod adresem operatu szacunkowego w zakresie braku wyjaśnienia przesłanek dokonywanej oceny i porównania nieruchomości. Skarżący podkreślili, że ich działki nie mają dostępu do drogi publicznej nawet poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, a dla uzyskania takiego dostępu muszą uzyskać prawo przejazdu przez nieruchomości przylegające (sąsiednie), tj. z jednej strony przez działkę Państwa Sz. albo z drugiej przez działkę Państwa K. Zwrócono również uwagę na nieuzasadnione różnice w wycenie sąsiedniej działki Państwa K. w zakresie przyjętych cen nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 507/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi H. K. i P. K. ze sprawą ze skargi J. R. i G. S.– R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z art. 98a w ust. 1 tej ustawy wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału na terenie Gminy Ch. Rada Gminy ustaliła uchwałą Nr [...] z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r., Nr 9, poz. 244), określając ją w wysokości 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości nie nastąpi wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub na poszerzenie istniejących dróg publicznych. W przedmiotowej sprawie podział działki nr [...] stanowiącej własność J. R. i G. S. – R. w ½ części oraz P. i H. K. w ½ części został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy Nr [...] z dnia 1 czerwca 2009 r. W wyniku tego podziału powstały dwadzieścia dwie działki, oznaczone odpowiednio numerami od [...] do [...], z czego działka nr [...] została przeznaczona na drogę wewnętrzną a pozostałe działki są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z powyższego wynika, że ustalenie opłaty adiacenkciej nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 98a ust. 1 zd. 3 oraz ust. 1a ustawy. Wbrew zarzutom skarżących ustalenie opłaty nastąpiło w ustawowym terminie. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, LEX nr 558259) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Decyzja organu II instancji została wydana w dniu 11 czerwca 2012 r. Natomiast decyzja podziałowa z dnia 1 czerwca 2009 r. mogła stać się ostateczna najwcześniej po upływie 14 - dniowego terminu na wniesienie odwołania od tej daty, a więc 15 czerwca 2009 r. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zrzeczenia się przez strony terminu do wniesienia odwołania. Zatem oświadczenie stron z 12 czerwca 2009 r. zamieszczone na decyzji, iż nie będą one wnosić odwołania nie wpłynęło na zmianę terminu uostateczenia się decyzji. Sąd uznał natomiast za uzasadnione zarzuty dotyczące oparcia się przez organ na nieprawidłowo sporządzonym operacie. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473) Organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia zobowiązania finansowego na stronę winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie strona podnosiła zastrzeżenia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Organ powinien dokonać wnikliwego sprawdzenia operatu i prześledzić szczegółowo prawidłowość zastosowanej metody. Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. na dzień 24 lutego 2011 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia w wersji obowiązującej przed jego zmianą, która została wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Natomiast decyzja organów obu instancji zostały wydane w 2012 r., a więc po zmianie rozporządzenia. Z operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie wynika, że rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale przyjął podejście porównawcze. Wśród działek powstałych po podziale znajduje się działka nr [...] o powierzchni 0, 4742 ha przeznaczona pod drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której teren działki stanowiącej drogę wewnętrzną, jeszcze przed dokonaniem podziału nieruchomości miał w planie przeznaczenie pod funkcję drogową dojazdową wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW. Zatem wartość nieruchomości zarówno przed jak i po podziale nie mogła być ustalana jak dla działek o przeznaczeniu mieszkaniowym, lecz jak dla działek o przeznaczeniu drogowym. W odniesieniu do działki wydzielonej po podziale przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, rzeczoznawca, stwierdziwszy brak nieruchomości podobnych na rynku lokalnym i ponadlokalnym nadających się do porównania ze wskazaną działką, zastosował dyspozycję § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 14 lipca 2011 r. Zastosowana wersja tego przepisu zakładała, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należy zbadać rynek i zastosować podejście porównawcze. Jeżeli w wyniku poszukiwań rzeczoznawca majątkowy stwierdzi, że transakcje dotyczące tych nieruchomości nie są miarodajne lub liczba tych transakcji jest niewystarczająca wartość gruntów należało określić jako iloczyn 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Nowelizacja rozporządzenia w istotny sposób zmodyfikowała zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych bądź przejętych pod drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowych, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. W myśl art. 153 ust. 3 ustawy, podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jego odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Wydanie rozstrzygnięć administracyjnych w obu instancjach nastąpiło już po dacie wejścia w życie zmiany rozporządzenia. W treści rozporządzenia brak jest przepisów przejściowych. W tej sytuacji rozstrzygnięcia wymagało, na podstawie jakiego stanu prawnego winna zostać ustalona wartość nieruchomości drogowej. Podstawowa zasada stosowania prawa, które weszło w życie i obowiązuje w dacie wydania decyzji, nakazywała zastosowanie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji, czego organ nie uczynił. Z operatu szacunkowego wynika bowiem, że do wyceny działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną w sytuacji braku na lokalnym i regionalnym rynku nieruchomości danych umożliwiających określenie wartości nieruchomości w trybie § 36 ust. 1 rozporządzenia, nie zastosowano, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, podejścia kosztowego. Jej wartość określono przy zastosowaniu nieobowiązujących już wówczas zasad porównywania do gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Działkę przeznaczoną pod drogę wewnętrzną porównano z nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym i mieszkaniowo – usługowym. Działki o takim przeznaczeniu za reguły mają wartość wyższą od działek o przeznaczeniu drogowym. Rzeczoznawca nie zastosował współczynnika korygującego taką różnicę w przeznaczeniu, co przyczyniło się do zawyżenia wartości działki drogowej. Odstępstwo od zasady stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty mogłoby być uzasadnione stwierdzeniem, iż przepisy rozporządzenia w nowej wersji są dla strony mniej korzystne w stosunku do przepisów obowiązujących w dacie dokonywania podziału. Organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie, a z okoliczności sprawy nie wynika by przypadek taki zachodził w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, iż zastosowanie przepisów poprzednio obowiązujących, nakazujących wzięcie pod uwagę wartości gruntów przyległych, a więc o przeznaczeniu mieszkaniowym jest dla skarżącego bardziej korzystne niż zastosowanie przepisów nakazujących zastosowanie metody kosztowej, wymagałoby oszacowania wartości nieruchomości według metody kosztowej i porównania obu wartości. Ustalenie wartości nieruchomości drogowej na podstawie stanu prawnego nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji narusza prawo. Wobec tego Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący błędnego ustalenia wartości po podziale działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną o wielkości 0,4742 ha. Ustalenie wartości tej działki z pominięciem metody kosztowej, w sytuacji braku na rynku cen takich nieruchomości, miało istotne znaczenie dla określenia wartości całej nieruchomości po podziale. Jest to największa działka powstała po podziale, która została wydzielona pod drogę wewnętrzną. Organ orzekający w sprawie, w szczególności zważywszy na długi okres dzielący merytoryczne rozstrzyganie sprawy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego (prawie 12 miesięcy) winien był zbadać ze szczególną wnikliwość jego aktualność i w zaistniałej sytuacji domagać się jego aktualizacji. W przeciwnym bowiem razie operat bazujący na przepisach nieobowiązujących w dacie orzekania w pierwszej instancji nie może mieć waloru wiarygodnego źródła dowodowego w zakresie wartości nieruchomości, od którego zależy w istocie wysokość opłaty adiacenckiej. Sąd podzielił zarzuty skarg dotyczące rozwiązania w operacie kwestii dostępu do drogi publicznej działek skarżących. Organy ustaliły, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się przez drogi wewnętrzne. Organ odwoławczy stwierdził, że w operacie uwzględniono fakt, że działki nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i dostęp ten odbywać się będzie na ostatnim etapie poprzez drogi wewnętrzne, nie stanowiące własności właścicieli działek powstałych w wyniku podziału. Stwierdzenie takie budzi wątpliwości, zarówno co do samego faktu uwzględnienia tej kwestii w operacie, jak i ewentualnej wielkości dokonanej z tego tytułu korekty. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), przez dostęp do drogi publicznej rozumie się także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Prawodawca dopuszcza skomunikowanie działki za pośrednictwem drogi wewnętrznej, przy czym nie wskazuje szczegółowo, kiedy można uznać, iż warunek ten jest spełniony. W szczególności nie wskazuje, jakie prawa do drogi przysługujące właścicielowi działki decydują o uznaniu, iż określona droga może służyć jej skomunikowaniu. Sytuacja, w której nie ma podstaw dla oczekiwania, iż właściciel działki będzie mógł korzystać z drogi wewnętrznej (nie ma żadnych uprawnień w tym zakresie wynikających z mocy prawa czy ukształtowania stosownego stosunku prawnego), wyklucza przyjęcie, iż droga taka zapewnia dostępność do drogi publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 610/09, Legalis). W takiej sytuacji zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiązać się będzie z uzyskaniem zgody zarządcy drogi wewnętrznej na korzystanie z niej. Może to nastąpić poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek, albo na zbyciu udziałów we własności lub w prawie użytkowania wieczystego działki drogi wewnętrznej osobom, którym zbywa się działki gruntu przylegające do drogi wewnętrznej. Są to okoliczności, które wywierają wpływ na ocenę wartości nieruchomości. Inną wartość bowiem ma nieruchomość mająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a inną nieruchomość, w przypadku której za zapewnienie tego dostępu w sposób pośredni przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność osoby trzeciej, ponieść należy dodatkowe koszty związane z uzyskaniem zgody na jej wykorzystywanie. W niniejszej sprawie okoliczność dostępu do drogi publicznej działek powstałych po podziale nie została dostatecznie wyjaśniona, co podważa wiarygodność sporządzonego w sprawie operatu. Wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o znacznej wielkości jest z reguły niższa od nieruchomości o mniejszej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę dla poszczególnych inwestorów domów jednorodzinnych. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest okoliczność, że każda z działek budowlanych o małej powierzchni musi posiadać dostęp do drogi publicznej, istnienie takiego dostępu wpływa na podwyższenie wartości nieruchomości. Natomiast duża nieruchomość musi taki dostęp posiadać, jako całość (jedna działka). W przypadku podziału nieruchomości zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególny małym nieruchomościom wiązać się może w koniecznością ustanowienia służebności, której istnienie wpływa na cenę poszczególnych działek. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poszczególny działkom może także nastąpić przez wydzielenie dróg wewnętrznych. W konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek, a zwłaszcza, czy powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny. Wbrew wyjaśnieniom organu i rzeczoznawcy majątkowego (vide: pismo rzeczoznawcy z dnia 15 września 2011 r.) opisowe określenia przyjęte w operacie dla zobrazowania cech, którymi charakteryzują się poszczególne nieruchomości i wagi tych cech, czyli wskazanie na przykład dla lokalizacji, że może być "zła, poniżej przeciętna, przeciętna, dobra i bardzo dobra" nie mówią nic o tym, która z ocen zawiera w sobie dostęp do drogi publicznej. Analiza operatu w tym zakresie (str. 16-17 operatu) prowadzi do wniosku, że o ocenie lokalizacji jako poniżej przeciętnej decydowały różne okoliczności, takie jak, utrudnienia komunikacyjne związane z dojazdem do nieruchomości z głównej utwardzonej drogi publicznej a spowodowane np. ukształtowaniem terenu czy znacznym zakrzaczeniem lub zadrzewieniem drogi dojazdowej lub bardzo złym jej stanem, lub innego typu ograniczenia na całości lub części nieruchomości (linie napowietrzne energetyczne ograniczające możliwość zabudowy, obciążenia służebnościami gruntowymi lub przesyłowymi wpływającymi w sposób istotny na obniżenie atrakcyjności lokalizacji lub swobody sposobu korzystania z nieruchomości. Zapis operatu dotyczący kwestii drogowych wskazuje w istocie wyłącznie na utrudnienia o charakterze faktycznym, a nie brak możliwości prawnej korzystania z działki drogowej. Z treści operatu nie wynika, by na wagę cechy miała wpływ okoliczność o charakterze prawnym, jaką jest posiadanie dostępu do drogi publicznej oraz ewentualna konieczność ustanowienia służebności gruntowych przejazdu. Zważywszy na wielkości kwotowe poprawek przyjętych przy wycenie poszczególnych działek, zdaniem Sądu, istnieją istotne wątpliwości, czy kwestia braku dostępu działek do drogi publicznej została w nich uwzględniona. W przypadku lokalizacji określanej jako "poniżej przeciętna" (przykładowo działka nr [...]) cena została skorygowana o 3,5 zł. Organ nie wyjaśnił, czy obniżka ta uwzględnia w istocie kwestię braku dostępu do drogi publicznej, czy też wyłącznie brak wybudowanej drogi, lub inne okoliczności. Zauważyć należy, że w operacie lokalizację części działek określono jako "poniżej przeciętna + narożne położenie" (przykładowo działka nr [...]) i uznano, że uzasadnia to obniżenie wartości o 13,5 zł. Wskazywało by to na fakt, iż samo narożne położenie działki skutkuje obniżką ceny aż o 10 zł. W tej sytuacji korekta z uwagi na brak zrealizowanej drogi i brak dostępu do drogi publicznej jedynie o 3,50 zł budzi uzasadnione wątpliwości. Wobec zastrzeżeń skarżących w stosunku do operatu szacunkowego organy administracji winny były wykorzystać wszelkie możliwości procesowe w celu ich wyjaśnienia, w tym zorganizować rozprawę administracyjną, w czasie której skarżący mógłby zadawać pytania rzeczoznawcy i zrealizować swoje prawo do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia jego interesu, wynikające z art. 7 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi odnoszący się do przyjęcia do szacowania wartości nieruchomości zamiast kilkunastu nieruchomości, tylko kilku nieruchomości podobnych. Przy zastosowanej metodzie porównywania parami takie postępowanie rzeczoznawcy nie było obarczone błędem. Orzeczony przez organ obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w części przypadającej na każdą z par małżonków, tak na małżonków K., jak i małżonków R., określono jako solidarny. Zarzuty skarżących odnośnie braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia są uzasadnione. Solidarność w zapłacie zobowiązania wynikać może bądź z przepisu prawa bądź z czynności prawnej. Solidarności nie domniemywa się. Przepisy prawa administracyjnego nie statuują solidarności w odniesieniu do obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Solidarność obowiązku zapłaty przez małżonków wynika z art. 30 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) i nie dotyczy zobowiązań innych niż wynikające z zaspokajania zwykłych potrzeb rodziny. Pomimo tego, że zobowiązanie małżonków do uiszczenia przypadającej na nich części opłaty adiacenckiej jest tego typu, że uiszczenie jej w całości przez jednego z małżonków zwalnia drugiego z nich z zobowiązania, nie jest to zobowiązanie solidarne. Tym samym błędne było określenie zobowiązania małżonków, jako solidarnego. Wskazać jednak należy, że organ prawidłowo przyjął w decyzji, że nieruchomość stanowiła składnik majątku wspólnego, konsekwencją tego winno być stwierdzenie, że zapłata należności przez jednego z małżonków zwalnia z tego obowiązku drugiego, bez wskazywania solidarnej odpowiedzialności w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że nastąpił już upływ trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a w konsekwencji zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. W sprawie brak jest bowiem podstaw do wykonania wadliwych decyzji nakładających na strony zobowiązanie finansowe. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżących G. S.-R. i J. R. solidarnie kwoty 1 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy oraz na rzecz skarżących P. K. i H. K. solidarnie kwoty 5 358 tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 1 500 zł oraz kwotę 3 858 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego koszty dojazdu do Sądu radcy prawnego oraz opłatę od pełnomocnictwa P. K. i H. K. w wysokości 17 zł od każdego z nich. Sąd zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego w powyższej wysokości wziął pod uwagę, że pełnomocnik reprezentuje w sprawie wspólne interesy małżonków K. w jednej sprawie sądowoadministracyjnej. Na małżonków nałożono jedno zobowiązanie, od skargi uiścili oni jeden wpis. Udzielenie pełnomocnictwa przez dwóch małżonków nie wpłynęło na zwiększenie nakładu pracy pełnomocnika. Przyznanie wynagrodzenia za reprezentowanie każdego z małżonków oddzielnie nie było zatem w tej sytuacji uzasadnione.