I OSK 823/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 875/12 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 875/12, uchylił decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji w przedmiocie zaliczenia T. C. do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Komendant Powiatowy Policji w Nisku, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił T. C. zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika do łącznej wysługi lat, ustalanej dla celów uposażeniowych nagrody jubileuszowej. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Powiatowy Policji w Nisku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., odmówił T. C. zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T. C., wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1082/11, uchylił decyzje organów obu instancji. Komendant Powiatowy Policji w Nisku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r., zaliczył T. C. do wysługi lat okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w okresie od dnia 10 marca 1994 r. do dnia 31 maja 1999 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Powiatowy Policji w Nisku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., postanowił o dodaniu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 10 marca 1994 r. do dnia 28 grudnia 1997 r. oraz od dnia 29 grudnia 1997 r. do dnia 31 maja 1999 r. Ustalono także, że prawo do wzrostu uposażenia, z uwzględnieniem okresu wysługi lat, powstało od dnia 1 grudnia 2010 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylił rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2012 r. w części określającej, że nabycie prawa do wzrostu uposażenia z uwzględnieniem nowego wymiaru wysługi lat następuje od dnia 1 grudnia 2010 r. i określił, że prawo to powstaje od dnia 29 listopada 2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi T. C., uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., był związany postanowieniami wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1082/11. Podkreślono, że orzekające w sprawie organy nie wykonały w sposób pełny zaleceń zawartych w przedmiotowym wyroku. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732, ze zm.; dalej: rozporządzenie) wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. Organy ustaliły jednak termin uzyskania tego uprawnienia na dzień złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie oraz wskazały na art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) jako podstawę prawną takiego stanowiska, pomimo że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje odstąpienie od zasady ustalania wysługi lat na dzień przyjęcia policjanta do służby jedynie w przypadkach uregulowanych przepisami odrębnymi. Stwierdzono, że art. 102 ustawy o Policji upoważnia ministra do uregulowania w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób ich udokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Delegacja ta oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. przesądzają o tym, że uregulowania w zakresie trybu zaliczania wysługi lat są kompletne, a ich stosowanie w nie wymaga posiłkowania się innymi, ogólnymi przepisami. Jedynym ograniczeniem ustalenia wysługi lat na dzień przyjęcia T. C. do służby może być – zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia – przedawnienie. Instytucja ta uregulowana została w art. 107 ustawy o Policji. Skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Komendant Policji w Rzeszowie, żądając uchylenia wyroku WSA w Rzeszowie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub jego uchylenia i rozpoznania sprawy. Zarzucono naruszenie art. 106 ust.1 ustawy o Policji w zw. z 5 ust. 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie znajdują zastosowania do ustalenia terminu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia policjantowi okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika do pracowniczego stażu pracy. Wskazano, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. została ustalona wysługa lat na dzień przyjęcia T. C. do służby w Policji, a termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego ustalono na dzień 29 listopada 2010 r. Zastosowano bowiem art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, tj. z dniem złożenia przez policjanta wniosku o zaliczenie do płatnej wysługi lat pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym. Prawo do zwiększonego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, po złożeniu przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Decyzja ustalająca lub zmieniająca wysługę lat ma charakter konstytutywny, co oznacza, że uprawnienie to nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki ex nunc, a nie ex tunc. Podkreślono, że powołany art. 106 umiejscowiony jest w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów", a więc znajduje zastosowanie przy ustalaniu terminu prawa do zmiany (wzrostu) uposażenia z powodu zaliczenia do płatnej wysługi lat T. C. dotychczas nie udokumentowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Wskazano, że Sąd I instancji, uznając zastosowanie art. 106 ustawy o Policji za nieuprawnione, przywołał jednocześnie art. 107 tej ustawy, określający termin przedawnienia roszczeń pieniężnych z tytułu prawa do uposażenia. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Stwierdzić należy, że z wyroku Sądu I instancji wynika, że uznał on za tożsame okres uwzględniany przy określeniu wysługi lat oraz termin, od którego następuje zmiana wysokości uposażenia. Ustawodawca jednak wyraźnie oddziela te dwa zagadnienia. Wskazuje na to treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732, ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia. Funkcjonariusz Policji, składając dokumenty poświadczające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia, wszczyna postępowanie zmierzające do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat. Postępowanie to polega na weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz na przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby, jednocześnie § 5 ust. 4 rozporządzenia określa, że termin nabycia prawa wzrostu do uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w tym rozporządzeniu. Ustawodawca w odmienny sposób określił więc kwestie terminu, od którego należy liczyć okres wysługi lat oraz terminu, od którego należy się policjantowi wyższe wynagrodzenie z tytułu wzrostu wysługi lat. Pierwszy z tych terminów rozpoczyna bieg od momentu, w którym został nawiązany stosunek służbowy. Z kolei bieg terminu, od którego możliwe jest podwyższenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, jest określony w pominiętym przez WSA w Rzeszowie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten wskazuje, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zgodnie z literalnym brzmieniem słowo "okoliczność" oznacza "wszystko co towarzyszy jakieś sytuacji lub zdarzeniu, zwykle mające wpływ na późniejsze wydarzenie" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom K-Ó, red. S. Dubisz, Warszawa 2008 , s. 1231). Okoliczność jest więc zdarzeniem mającym znaczenie dla sytuacji w przyszłości. Podkreśla to przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji akcentując, że okoliczności muszą uzasadniać zmianę. Tym samym zdarzenie powodujące zmianę, jeśli jest zasadnie umotywowane, powoduje skutki na przyszłość. Rozstrzygnięcie co do zmiany uposażenia nie może więc tworzyć skutków w przeszłości. Przyjąć zatem należy, że skoro postępowanie w sprawie weryfikacji ustalonej już policjantowi wysługi lat zostało wszczęte w określonym dniu, to zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji dopiero z tym dniem powstały okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Wcześniej organ nie mógł zmienić wysokości uposażenia, ponieważ nie posiadał wiedzy o zdarzeniach powodujących zmianę. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji słusznie uznał, iż wobec wszczęcia przez T. C. w dniu 29 listopada 2010 r. postępowania w sprawie zmiany wysługi lat, to dopiero w tym momencie zaistniały okoliczności pozwalające na wzrost uposażenia. Nie było natomiast możliwości uznania, że taki wzrost uposażenia powinien nastąpić od momentu mianowania funkcjonariusza na pierwsze stanowisko służbowe. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.