II OSK 877/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 596/12 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 596/12 (dalej wyrok z 10 stycznia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) oddalił w pkt 1 skargę [...] SA w [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) w której uchylona została decyzja Wójta Gminy Oława z [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) o wymeldowaniu J. Ż. (dalej strona) z miejsca pobytu stałego z nieruchomości położonej w miejscowości [...], a organ II instancji orzekł o odmowie wymeldowania strony z miejsca pobytu stałego w lokalu w miejscowości [...]. W 2 pkt wyroku WSA zwrócił stronie skarżącej 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedstawiony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji działając w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm., dalej uewid.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) orzekł o wymeldowaniu strony z miejsca pobytu stałego z nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Organ I instancji ustalił, że strona przeniosła wszystkie rzeczy osobiste do lokalu położonego we Wrocławiu przy ul. [...], gdzie spożywa posiłki, odbiera korespondencję, przyjmuje wizyty gości i członków rodziny, śpi oraz w pobliżu robi zakupy. Tym samym strona spełniła określone prawem warunki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 uewid. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, organ II instancji decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchylił decyzję z [...] stycznia 2012 r. w całości i orzekł o odmowie wymeldowania strony z miejsca pobytu stałego w lokalu, w miejscowości [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, że strona nie mieszka obecnie w lokalu w [...], ponieważ opuściła go czasowo w związku z decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w sprawie przeprowadzenia kapitalnego remontu budynku, w którym mieści się ten lokal. Zdaniem organu odwoławczego, od momentu opuszczenia lokalu do chwili obecnej strona wyraża wolę powrotu do lokalu w [...], w którym jest na stałe zameldowana i podejmuje działania mające na celu przywrócenie jego posiadania. Strona jest silnie związana z lokalem w [...] i nie wyczerpała jeszcze wszystkich środków służących możliwości ponownego w nim zamieszkania. Stan faktyczny sprawy pozwala przypuszczać, że powrót strony do lokalu w [...] nie jest niemożliwy, bowiem doprowadzenie tego lokalu do stanu umożliwiającego jego eksploatację jest przesłanką wydania zarówno decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. w sprawie przeprowadzenia kapitalnego remontu tej nieruchomości, jak i postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym organ dokonał uzgodnienia rozbiórki tej nieruchomości, ale pod warunkiem pełnej rekonstrukcji ze względu na jej walory zabytkowe. Nieruchomość do obecnej chwili nie uległa rozbiórce, choć oddział strony skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. deklarował, że procedurę tę planuje zakończyć do dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że przepisy uewid. mają charakter porządkowy, fakt zameldowania nie wpływa w żadnym stopniu na prawo do dysponowania lokalem. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza bowiem w sferę stosunków cywilnoprawnych, w tym wypadku własnościowych. W związku z powyższym stwierdził, że brak jest podstaw do wymeldowania uczestnika postępowania w myśl art. 15 ust. 2 uewid. Ostateczna decyzja stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez [...] SA (dalej strona skarżąca) do WSA, w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo wstąpienia przez stronę w prawo własności lokalu we Wrocławiu nie doszło do wygaśnięcia stosunku najmu lokalu w [...] i uznania uprawnień uczestnika postępowania jako najemcy do żądania zapewnienia przez [...] lokalu mieszkalnego w [...], podczas gdy zastosowanie powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że na skutek wykupu lokalu zamiennego położonego we Wrocławiu doszło do wstąpienia dotychczasowego najemcy w miejsce zbywcy, komasacji praw najemcy i wynajmującego stosunku prawnego i tym samym wygaśnięcia stosunku najmu; 2) art. 6 ust. 1 uewid. w zw. z art. 28 przez jego niewłaściwe zastosowanie w warunkach uznania, że mimo niezamieszkiwania przez stronę w lokalu w [...] jest to miejsce jego stałego pobytu, gdy z okoliczności sprawy wynika, że strona stale zamieszkuje we Wrocławiu, w lokalu, w stosunku do którego ma prawo własności; 3) art. 15 ust. 2 uewid. przez jego niezastosowanie w warunkach ustalenia, że strona nie przebywa w miejscowości [...] ponad 3 miesiące, w związku z przeniesieniem swojego stałego centrum życiowego do lokalu mieszkalnego, który został przez nią wykupiony z zastosowaniem ulg wynikających z ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"; 4) naruszenie art. 7 i 77 kpa w związku z art. 10 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 150, dalej ustawa z 2001 r.), przez naruszenie powinności działania na podstawie przepisów prawa, w warunkach zaniechania zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronnego jego rozważenia, co wyraziło się przyjęciem, że lokal mieszkalny w [...] stanowi nadal dla strony centrum życiowe, gdy dowody zebrane w sprawie przeczą tej tezie, a zwłaszcza z uwagi na wykupienie lokalu zamiennego; 5) art. 107 § 1 kpa w związku z art. 28 i 29 kpa przez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania tj. wobec [...], gdy stroną niniejszego postępowania pozostaje [...] SA w [...], co warunkuje wydanie decyzji z naruszeniem wskazanych wyżej norm prawnych. W przedstawionym na wstępie wyroku WSA oddalił wywiedzioną skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem WSA, organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, który następnie prawidłowo został oceniony przez organ odwoławczy w granicach prawem przewidzianej swobody. Opierając się na właściwie dokonanych ustaleniach należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie brak jest faktycznych i prawnych podstaw do podjęcia decyzji o wymeldowaniu strony z miejsca pobytu stałego w [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że strona nie mieszka obecnie w lokalu w [...], który zajmowała na podstawie umowy najmu z dnia [...] listopada 2000 r. Wskazany lokal opuściła czasowo w związku z koniecznością przeprowadzenia kapitalnego remontu budynku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. na czas trwania remontu lokalu w [...] przyznano stronie lokal zastępczy we Wrocławiu, przy ul. [...]. Następnie w dniu [...] października 2009 r. zawarto ze stroną umowę najmu wskazanego lokalu mieszkalnego we Wrocławiu, który w dniu [...] lipca 2010 r. wykupiony został na własność. Materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wykazał, że strona nie miała zamiaru opuszczenia miejsca zameldowania "na stałe". Podniosła bowiem w toku postępowania, że opuściła lokal z uwagi na konieczność przeprowadzenia kapitalnego remontu budynku, w którym mieści się lokal i tylko na czas zamierzonych robót. Wskazała również, że zgodnie z zawartą umową najmu z dnia [...] listopada 2000 r. była obowiązana do opuszczenia lokalu i przeniesienia się do wskazanego przez właściciela budynku lokalu zastępczego. Zauważyć również należy, że od momentu opuszczenia lokalu do chwili obecnej strona podejmowała szereg działań mających na celu umożliwienie powrotu do lokalu w [...], w którym jest na stałe zameldowana, co jednoznacznie wskazuje, że nie zrezygnowała z przebywania w nim. W świetle opisanych okoliczności organ odwoławczy zasadnie przyjął, że twierdzenia strony wskazujące, że opuściła lokal w [...] chwilowo, na czas trwania remontu budynku, są wiarygodne. Zasadnie również organ drugiej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy pozwala przyjąć, że powrót strony do lokalu w [...] jest możliwy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, uzgodniono rozbiórkę tej nieruchomości, ale pod warunkiem pełnej rekonstrukcji ze względu na jej walory zabytkowe. Zauważyć również należy, że nieruchomość ta do obecnej chwili nie uległa rozbiórce, pomimo deklaracji, że zakończenie tej procedury budowlanej jest planowane do [...] sierpnia 2011 r. Wobec tego organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że strona istotnie wyprowadziła się z lokalu na określony czas, konieczny do przeprowadzenia remontu kapitalnego budynku, ale jego opuszczenie nie miało charakteru długotrwałego. Zatem słusznie organ II instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu, o której mowa w art. 15 ust. 2 uewid. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 678 § 1 kc, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo wstąpienia przez uczestnika postępowania w prawo własności lokalu mieszkalnego we Wrocławiu nie doszło do wygaśnięcia stosunku najmu lokalu w [...], bowiem jak stwierdzono powyżej obowiązek zameldowania bądź wymeldowania w żaden sposób nie rzutuje na prawa rzeczowe do nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 1 kpa w związku z art. 28 i 29 kpa przez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nie będącego stroną postępowania, tj. wobec [...], gdy stroną niniejszego postępowania pozostaje [...] SA w [...], sąd I instancji wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie istotnie stroną skarżącą jest [...] SA w [...], która działa przez jednostkę organizacyjną [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana wobec strony skarżącej, a jedynie została doręczona [...] SA [...]. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu, jednak w niniejszej sprawie tej nieprawidłowości nie można utożsamiać z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Za stronę skarżącą działał w postępowaniu administracyjnym oddział spółki skarżącej i nie wywołało to dla strony skarżącej ujemnych skutków procesowych. Podnieść należy, że strona skarżąca również nie wskazała jaki faktycznie uszczerbek wystąpił w jej uprawnieniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r. w całości oraz zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. a) art. 687 §1 kc przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomimo wstąpienia przez stronę przeciwną w prawo własności lokalu mieszkalnego we Wrocławiu przy ul. [...] nie doszło do wygaśnięcia stosunku najmu dla lokalu w [...] i uznaniu uprawnień strony przeciwnej jako najemcy do żądania zapewnienia przez [...] lokalu mieszkalnego w [...], podczas gdy zastosowanie powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że na skutek wykupu lokalu zamiennego doszło do wstąpienia dotychczasowego najemcy w miejsce zbywcy, komasacji praw najemcy i wynajmującego stosunku prawnego i tym samym wygaśnięcia stosunku najmu, b) art. 6 ust. 1 uewid. w zw. z art. 28 (strona skarżąca nie wskazała nazwy aktu prawnego) przez jego niewłaściwe zastosowanie w warunkach uznania, że mimo nie zamieszkiwania przez stronę przeciwną w lokalu mieszkalnym w [...] jest to miejsce jej stałego pobytu, gdy z okoliczności sprawy wynika, że strona przeciwna stale zamieszkuje we Wrocławiu, w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...], w stosunku do którego ma prawo własności, c) art. 15 ust. 2 uewid. przez jego niezastosowanie w warunkach ustalenia, że strona przeciwna nie przebywa w miejscowości [...] ponad 3 miesiące w związku z przeniesieniem swojego stałego centrum życiowego do lokalu mieszkalnego, który został przez nią wykupiony z zastosowaniem ulg wynikających z ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", 2) przepisów postępowania, tj. art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: a) art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy z 2001 r. przez naruszenie powinności działania na podstawie przepisów prawa, w warunkach zaniechania zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz naruszenie zasady wszechstronnego jego rozważenia, co wyraziło się bezpodstawnym przyjęciem, że lokal mieszkalny w [...] stanowi nadal dla strony przeciwnej centrum życiowe, gdy dowody zebrane w sprawie przeczą tej tezie zwłaszcza z uwagi na wykup lokalu mieszkalnego – lokalu zamiennego jaki i ustalenia organu I instancji w zakresie orientowania centrum życiowego uczestnika pod adresem we Wrocławiu. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku sądu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych (k. 76-80 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 ppsa i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, które okazały się częściowo uzasadnione. Jako zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 uewid. oraz art. 15 ust. 2 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji poddając weryfikacji decyzję organu odwoławczego nie uwzględnił tego, że strona od kilku lat w rzeczywistości zajmuje inny lokal mieszkalny, położony w innej miejscowości, który został przez nią wykupiony na własność. Poza tym nie wzięto również pod uwagę realnej możliwości powrotu strony do zajmowanego wcześniej lokalu położonego w [...], zarówno z uwagi na jego stan techniczny jak i istniejące plany rozbiórki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd mówiący, że o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 uewid. można mówić wówczas gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do niego. Poza tym, o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić wtedy, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest przesłanką ustawową wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobę nie nastąpiło wbrew jej woli. Trudno uwzględniać przesłankę dobrowolności, gdy opuszczenie przez daną osobę lokalu następuje na skutek okoliczności obiektywnych, jakimi są bardzo zły stan techniczny budynku uniemożliwiający zamieszkiwanie w nim lub rozbiórka budynku. W wielu przypadkach nawet przymusowe opuszczenie lokalu będzie uzasadniało wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego w tym lokalu, gdyż zostanie spełniona podstawowa przesłanka ustawowa wymeldowania tj. opuszczenie miejsca pobytu stałego (wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 46/10, lex nr 953076, wyrok NSA z 26.04.2013 r., II OSK 2056/11, lex nr 1337318). Przesłanki wymeldowania z danego lokalu mieszkalnego powinny każdorazowo zostać odniesione do konkretnego stanu faktycznego sprawy, czego w niniejszym przypadku zabrakło. Co prawda strona konsekwentnie podnosiła, że nie wyprowadziła się dobrowolnie z zajmowanego lokalu mieszkalnego. W rzeczywistości jednak poczyniła kroki zmierzające do związania swojej bytności z zupełnie innym miejscem w sposób trwały. Sąd I instancji prawidłowo ustalając, że strona nie mieszka obecnie w lokalu w [...] nie wziął zupełnie pod uwagę realnych konsekwencji takiego stanu rzeczy oraz prawdopodobieństwa powrotu strony do dawnego miejsca stałego pobytu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości do rozbiórki. Niezasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 134 §1 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy z 2001 r. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji w granicach powstałej sprawy sądowoadministracyjnej. Samo nieuwzględnienie sformułowanych w skardze zarzutów nie może przemawiać za zasadnością tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Niezasadnym okazał się ponadto zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 678 §1 kc. Formułując tę podstawę strona skarżąca nie dostrzegła, że celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Ma ona więc charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie prowadzi do zmiany stosunków prawnorzeczowych ani obligacyjnych na nieruchomości. Art. 678 §1 kc nie był stosowany ani przez organy administracji publicznej, ani przez wojewódzki sąd administracyjny. Tym samym nie mógł on zostać naruszony ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem administracyjnym. Samo trwanie stosunku najmu czy też wykup lokalu mieszkalnego zastępczego nie przekłada się automatycznie na prawnoadministracyjny charakter obowiązku meldunkowego, w tym na jego trwanie w czasie oraz wygaśnięcie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze względu na przedstawioną wyżej argumentację przemawiającą za uznaniem istnienia przesłanek do wymeldowania strony z lokalu mieszkalnego położonego w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję celem rozpoznania odwołania. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 200 ppsa.