II OSK 2646/13

Dnia 12 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1496/12 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Rada Gminy w Psarach z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/12 oddalił skargę W. S. na uchwałę Rady Gminy w Psarach z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach wskazał, że uchwałą z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 Rada Gminy Psary uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu o pow. 322 ha położonego w Sołectwie Gródków. W dniu 18 września 2012 r. do Urzędu Gminy w Psarach wpłynęło wezwanie W. S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W swoim wystąpieniu strona zaakcentowała, że obowiązujące dotychczas przeznaczenie nieruchomości umożliwiało jej skorzystanie z prawa pierwokupu w nabyciu nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] w oparciu o przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Po zmianie przeznaczenia terenu, co nastąpiło na mocy wskazanej uchwały, skorzystanie z prawa pierwokupu stało się, w ocenie strony, niemożliwe. Oprócz tego autorka wezwania zwróciła uwagę, że przeznaczenie w planie miejscowym działki o numerze [...] na tereny budowlane nastąpiło poprzez uszczuplenie jej interesu prawnego, albowiem koniecznym stało się wytyczenie drogi dojazdowej do innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę. Uchwałą z dnia 25 października 2012 r. nr XXIV/266/2012 Rada Gminy Psary odmówiła uwzględnienia wezwania W. S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na uchwałę z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 wniosła W. S. oraz D. G. W jej treści skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie: - interesu prawnego, art. 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia działek nr [...] oraz utworzenie wzdłuż granicy działki nr [...] drogi wewnętrznej, art. 17 pkt 1, 9 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie w sposób prawidłowy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 8 i 9 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o zamierzeniach dotyczących zmiany przeznaczenia działki [...] co w konsekwencji pozbawiło strony możliwości wykupu tych działek. Skarżące zwróciły się do Sądu o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie zmiany przeznaczenia działek [...], wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w wymienionym wyżej zakresie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi D. G oraz oddalenie skargi W. S., podnosząc, że D. G. nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę D. G. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 24 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej W. S. podtrzymała skargę i podała, że po przeznaczeniu części działki, należącej do skarżącej pod drogę nieruchomość ta utraciła charakter działki budowlanej ponieważ stała się zbyt wąska pod zabudowę. Podała również, że na działce nr [...] faktycznie nie ma drogi, jest tylko szeroka miedza. Skarżąca nie wyraziła zgody na zajęcie jej nieruchomości pod drogę. Na tej samej rozprawie Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podała, że działka o numerze [...] jest faktycznie istniejącą działką drogową o szerokości 3 metrów, stanowiącą własność Gminy Psary a plan miejscowy przewiduje jej poszerzenie kosztem działek sąsiednich z obu stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za niezasadną wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu przyjęta w zaskarżonej uchwale pomimo, że nie odpowiadała zamierzeniom skarżącej mieściła się w ramach tzw. władztwa planistycznego i nie sposób dopatrzeć się w przyjętych ustaleniach naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w ramach realizacji zadań własnych gmina została wyposażona w kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. Sąd I instancji zaznaczył, że Gmina Psary skorzystała z przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomości o numerach [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 7 MN) a na części działki o numerze [...] przewidziano lokalizację drogi wewnętrznej (symbol 2 KDW). Sąd I instancji zauważył, że przeznaczenie obu wskazanych wyżej nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jednej z nich również pod drogę wewnętrzną związane było z uregulowaniem przeznaczenia większego obszaru, na którym przewidziano zabudowę jednorodzinną. Oznacza to tym samym, w ocenie Sądu I instancji, że ukształtowanie treści prawa własności obydwu nieruchomości pomimo, że nie odpowiadało skarżącej mieści się w dozwolonych prawem granicach ingerencji w to prawo poprzez kształtowanie polityki przestrzennej na terenie gminy. W tym mieści się również ewentualność późniejszego wydzielenia z nieruchomości należącej do skarżącej pasa niezbędnego do wybudowania drogi wewnętrznej, co będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Przewidziana w planie miejscowym droga na nieruchomości oznaczonej nr [...] (oraz częściowo na działce nr [...]) ma status drogi wewnętrznej (§ 22 ust. 6 zaskarżonej uchwały), co oznacza zdaniem Sądu I instancji, że przy jej wydzieleniu i realizacji nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami natomiast jej powstanie będzie uzależnione od decyzji właściciela terenu – zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W konsekwencji w działaniach organów Gminy Psary Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 3 i 4 u.p.z.p. na co powoływała się skarżąca. Sąd I instancji wskazał, że podnoszone przez stronę argumenty dotyczące uniemożliwienia jej skorzystania z prawa pierwokupu nieruchomości o numerze [...] poprzez zmianę jej przeznaczenia w planie nie mogły odnieść skutku. Kwestie skorzystania z prawa pierwokupu wspomnianej nieruchomości mają charakter cywilnoprawny i jako takie mogą, w ocenie Sądu I instancji podlegać ewentualnej ocenie dokonanej przez sąd powszechny, w razie sporu w zakresie możliwości realizacji przez skarżącą roszczenia pierwokupu. Sąd I instancji zwrócił uwagę na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) zgodnie, z którym ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej (...). Z treści tego przepisu wynika, że pierwszoplanowe znaczenie przy ocenie charakteru nieruchomości mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), a w orzecznictwie przyjmuje się, że samo przeznaczenie gruntu w planie miejscowym na cele nierolne lub nieleśne nie powoduje automatycznej zmiany charakteru tych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt II SA 415/98 – System Informacji Prawniczej LEX nr 41802). Sąd I instancji wskazał, że skarżąca dysponuje tytułem prawnym (prawem własności) względem nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], natomiast nieruchomość oznaczona numerem [...] weszła w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa; skarżąca nie jest dzierżawcą tej nieruchomości (dzierżawcą nieruchomości jest D. G.). Sąd I instancji zaznaczył, że nawet gdyby skarżąca była dzierżawcą, to i tak dysponowałaby jedynie ekspektatywą nabycia nieruchomości w przyszłości, a wobec tego nie legitymowałaby się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania zmiany sposobu zagospodarowania tej nieruchomości w planie miejscowym Sąd I instancji wskazał, że nieuzasadnione okazały się również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 17 pkt 1, 9 i 13 u.p.z.p. albowiem analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwoliła stwierdzić, że w tym zakresie doszło do jakichkolwiek uchybień. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W przypadku zaskarżonej uchwały ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o możliwości składania wniosków do projektu planu zawarte zostało w "Głosie Gminy Psary", w wydaniu z dnia 25 września 2008 r. oraz umieszczono je na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Psary, gdzie widniało od dnia 16 września 2008 r. do 30 października 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji spełniono tym samym wymogi proceduralne wynikające z treści przywołanego przepisu. Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nakłada na właściwy organ gminy obowiązek wprowadzenia do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszenie, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia; projekt ten wykłada się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Stosowne ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ukazało się w "Głosie Gminy Psary", w wydaniu z dnia 26 kwietnia 2010 r., w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Psarach, gdzie było dostępne od dnia 28 kwietnia 2010 r. do dnia 15 czerwca 2010 r. Projekt planu wyłożony był w dniach od 10 maja do 10 czerwca 2010 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miała miejsce w dniu 25 maja 2010 r., a termin wnoszenia uwag do projektu planu upływał z dniem 24 czerwca 2010 r. Z powyższego wynika, że organ dochował wszelkich wymogów formalnych, a z samego faktu, że strona nie składała żadnych uwag i wniosków do projektu planu ani też nie uczestniczyła w publicznej dyskusji nad projektem planu nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia prawa przez organy. Sąd I instancji zaznaczył, że w toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów kpa, a wobec tego zarzut naruszenia art. 7 i 8 powołanej ustawy nie mógł być uznany za zasadny. Za nieuprawniony przyjęto zarzut W. S., w którym podniosła, że została wprowadzona w błąd co do przeznaczenia nieruchomości o numerach [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że formułując go skarżąca nie wzięła pod uwagę zmiany studium, która pociągnęła za sobą zmianę przeznaczenia opisanych wyżej nieruchomości. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stąd też w ocenie Sądu I instancji organy były związane zmianami studium i ostatecznie przeznaczenie terenu przyjęte w planie uwzględniało wspomnianą zmianę studium, która nastąpiła w trybie i na zasadach przewidzianych przez ustawę. Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 35 u.p.z.p. zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W zaskarżonej uchwale nie wskazano odmiennego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów objętych planem, a wobec tego, zdaniem Sądu I instancji strona może korzystać z posiadanej nieruchomości w dotychczasowy sposób (por. § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca W. S. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła na podstawie art. 174 ppsa: - naruszenie art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Gmina Psary nie przekroczyła granic określonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Gmina Psary nie naruszyła zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej, - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Gmina Psary przy zagospodarowaniu terenu nie naruszyła interesu prawnego skarżącej W. S. - naruszenie art. 134 § 1 prawa przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązkowi zbadania z urzędu wszelkich naruszeń prawa w granicach sprawy, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności: - zaniechania dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem proporcjonalności ingerencji w sferę prawa własności skarżącej w odniesieniu do działki objętej zaskarżoną uchwałą, - braku oceny czy Gmina Psary rozważyła, czy istnieje możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonych w planie celów bez konieczności zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej oraz bez obciążania nieruchomości skarżącej przeznaczeniem jej nieruchomości pod realizację drogi wewnętrznej. Zarzucając powyższe na zasadzie przepisu art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie na zasadzie przepisu art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie ocenił czy w realiach niniejszej sprawy Rada Gminy rozważała możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonych w planie celów, bez konieczności zmiany przeznaczenia działki nr [...] jak również bez konieczności obciążania nieruchomości skarżącej poprzez przeznaczenie części działki nr [...] na drogę wewnętrzną, zlokalizowaną wzdłuż tej działki. Zdaniem skarżącej dotychczasowe przeznaczenie działek było prawidłowe ze względu na wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz społeczno - gospodarcze. Istotnym w ocenie skarżącej było również to, iż przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działek nr [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, budziło zastrzeżenia również z uwagi na fakt, iż przyległa działka nr [...] pozostała działką rolną. Nie sposób więc zgodzić się z twierdzeniami organu administracyjnego, iż brak zmiany przeznaczenia działki rolnej nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej wynika z przyjętej przy opracowywaniu projektu planu zasady nierozpraszania zabudowy i lokowania jej wzdłuż istniejących dróg i ulic. Działka nr [...] przylega do działki nr [...], której przeznaczenie uległo zmianie. Zwrócono uwagę na fakt, iż wprawdzie oznaczona na rysunku planu symbolem 2KDW droga wewnętrzna została poprowadzona w trasie istniejącej faktycznie drogi polnej, po działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i ujętej w ewidencji gruntów jako "użytek drogowy", jednak podkreślenia wymagało, iż istniejąca droga polna nie przebiegała wzdłuż całej działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła, iż de facto droga polna (działka nr [...]) jest tak naprawdę "miedzą polną". Stąd też mając na uwadze konieczność dostosowania planowanej drogi dojazdowej wewnętrznej do minimalnych wymagań jakie powinna spełniać droga, która ma obsługiwać tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stwierdzić należało, iż droga ta została wyznaczona w całości kosztem nieruchomości należącej do skarżącej. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stwierdzeniem WSA w Gliwicach, iż przewidziana w planie miejscowym droga powstanie na nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz tylko częściowo na działce nr [...]. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. W uzasadnieniu wskazano, iż nieprawdziwym jest stwierdzenie, że doprowadzenie drogi do parametrów obowiązujących dla dróg wewnętrznych odbywać się będzie wyłącznie kosztem nieruchomości skarżącej W. S. Planowana droga będzie miała 8 metrów w liniach rozgraniczających. Ponieważ działka [...] ma różną szerokość na swojej długości, działka skarżącej, w zależności od miejsca, zostanie uszczuplona o 2 do 3 metrów. Natomiast z szeregu działek znajdujących się po drugiej stronie działki [...] zajęte pod drogę będzie, znów w zależności od miejsca 2,5 do 3,8m. Podniesiono, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie, iż uszczuplenie działki nr [...] o 2 do 3 metrów spowoduje, że stanie się ona zbyt wąska pod zabudowę. Odnosząc się do przeznaczenia działki o nr [...] pod zabudowę mieszkaniową podkreślono, że wiąże się to z realizacją dążenia Rady do nierozpraszania zabudowy i do lokowania jej wzdłuż istniejących ulic i dróg. Ma to zapobiec chaosowi przestrzennemu, spowoduje również wymierne skutki ekonomiczne dla gminy, polegające na konieczności budowy infrastruktury technicznej i drogowej na dużym obszarze. Z tego też powodu działka o nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa jest przeznaczona pod zabudowę tylko wzdłuż ulicy P. i ulicy Z., wewnętrzna część działki przeznaczona jest pod tereny rolne. Dnia 5 czerwca 2015r. W. S. złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pismo, w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisała w nim okoliczności przejęcia do zasobu PGR działki o nr [...], należącej do jej Rodziców. Zaznaczyła że przez okres trzech lat w terminie od 8 października 2008r. do 7 października 2011r. dzierżawcą tego gruntu była jej córka. Podkreśliła, że poniosła z uwagi na okres odłogowania gruntów od 1994r. do 2008r. wysokie nakłady na przywrócenie kultury rolnej działki, wskazała, że konieczność osuszenia terenów związana z ze zmianą przeznaczenia działek pochłonie olbrzymie koszty, których gmina nie posiada. Wyjaśnienia wymagało zdaniem skarżącej kasacyjnie posadowienie na działce nr [...] urządzeń melioracyjnych oraz możliwość dojazdu do działek o nr [...] oraz działek [...] od strony ulicy G. Podkreśliła, że działki o nr [...] mają dojazd od strony południowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,dalej p.p.s.a.( DZ.U.2012.270 j.t. ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione. Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do konstrukcji instytucji, tzw. władztwa planistycznego. Gmina aktem prawa miejscowego samodzielnie kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swoim terenie, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 4 ust. 1 tej ustawy, następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ramach swego władztwa planistycznego gmina samodzielnie przesądza o przeznaczeniu terenu w planie, odpowiadającemu prowadzonej przez nią polityce przestrzennej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako instrument tej polityki, zawierając ustalenia powszechnie wiążące dla obszaru, który obejmuje, dotyczy i wiąże wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze. Ustalając przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 1) plan miejscowy dotyka interesu prawa własności, przesądzając o jego ograniczeniach(art.6ust.1). Prawo własności jest chronione w art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, jednakże ochrona ta nie jest absolutna i bezwzględna. Prawo własności może doznać ograniczeń, a jednym z nich jest właśnie ustalenie planu co do przeznaczenia terenu. Gmina to wspólnota mieszkańców, jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia cel publiczny, jednak tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (zob. wyrok NSA z 9.2.2010 r., II OSK 1959/09, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę na te właśnie okoliczności. Wskazać należało, że Rada Gminy w sposób uzasadniony wkroczyła w prawo własności skarżącej, co słusznie wywiódł sąd I instancji. Analizując zapisy zaskarżonego planu w odniesieniu do działki o nr [...] przyjąć należało za sądem, że Rada Gminy nie nadużyła swoich władczych uprawnień planistycznych. Kwestionowane postanowienia planu były słuszne z punktu widzenia celów, którym jednostka samorządu terytorialnego winna służyć tj. zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, realizacji zadań zrównoważonego rozwoju. Wiązały się z koniecznością zwiększenia terenów w gminie pod budownictwo mieszkalne. Zmiana przeznaczenia dotyczyła większego obszaru, działka o nr [...] stanowiła jego integralną część. Tereny komunikacyjne, także w zakresie dróg wewnętrznych stanowią całość jednolitego systemu, zapewniającego komunikację mieszkańców tych terenów w związku ze zwiększeniem się potrzeb w zakresie budownictwa mieszkalnego i poszerzeniem z tego powodu obszarów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Brzmienie ustaleń planu, odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na działce skarżącej, wprowadza jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącej. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2249/12, CBOSA). Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Na marginesie wskazać należy, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że na terenie tym będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Jeśli takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie powoduje obniżenie wartości nieruchomości lub niemożność korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to jego właścicielowi przysługują roszczenia wymienione w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2). Podkreślić należy, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy już jednak wyłącznie od właściciela. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi musi uzyskać zgodę właściciela np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności (zob. wyrok NSA z 10.8.2011 r., II OSK 1121/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, zwrócenia uwagi wymagało, że nie przeznaczono całej działki [...] pod drogę wewnętrzną, a jedynie jej część, zlokalizowaną wzdłuż działki o nr [...]. Taka sama ingerencja nastąpiła w odniesieniu do działek, położonych po przeciwnej stronie działki nr [...]. Oznacza to wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że kwestionowane postanowienia planu stanowiły w istocie wyraz wyważenia interesów wszystkich mieszkańców, będących w przyszłości korzystać z tej drogi. Gmina w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniła również jakie przyczyny uniemożliwiły poprowadzenie drogi w innej lokalizacji. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie ze znajdujących się w aktach materiałów, w tym zbioru map wcale nie wynika, by do wszystkich działek położonych pomiędzy ulicą G., a działką nr [...], zlokalizowany był dojazd z terenu ulicy G. Ponadto podkreślić należy, że aktualny stan zagospodarowania nie może być decydujący w tym względzie. Regulacje miejscowego planu zagospodarowania odnoszą się do możliwego przyszłego zagospodarowania objętego nim terenu. Postanowienia dotyczące infrastruktury komunikacyjnej zlokalizowanej w planie na terenie oznaczonym symbolem 7 MN, w tym drogi, zaprojektowanej częściowo po działce nr [...], miały przede wszystkim na względzie dopuszczoną planem, na tym obszarze przyszłą zabudowę, a także związany z nią możliwy podział istniejących działek budowlanych. Skarżąca kasacyjna nie wykazała, by poprowadzenie drogi po części działki o nr [...] uniemożliwiało realizację jej przeznaczenia zgodnie z planem. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących postanowienia planu w zakresie przeznaczenia działki o nr [...] wywieść należało, iż argumenty dotyczące prawa pierwokupu i związany z tym zamiar nabycia tej działki nie podlegają ochronie prawnej na zasadzie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym( Dz.U. 2001.142.159 ze zm.). Instytucja prawa pierwokupu wprowadza ograniczenia w swobodzie rozporządzania nieruchomością jedynie w razie jej zbycia. Stanowi zastrzeżenie uprawnień pierwszeństwa przy kupnie oznaczonej rzeczy, w razie gdyby była komukolwiek sprzedawana. Ewentualne prawo do nabycia prawa własności działki w bliżej nieokreślonej przyszłości nie mogło skutecznie uruchomić kontroli sądowej, nie uprawniało do badania poprawności przeprowadzonej procedury planu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.