II OSK 1121/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 444/10 w sprawie ze skargi P. D. i D. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 lipca 2009 r. nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi P. D. i D. Z. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Wrocławia z dnia 9 lipca 2009 roku, Nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa P. D. i D. Z. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 lipca 2009 roku, Nr XXXVII/1196/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu wnosząc o zmianę kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z2. W skargach wskazano między innymi, że zaskarżeniu podlega paragraf 14 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały, w którym zapisano, że "dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie nowo wybudowanym odcinkiem drogi 3KD-Z/2 przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z1 oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6. P. D. w swej skardze (i piśmie) podniósł, między innymi, że zawarte w uchwale unormowania pozbawiają go dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, pogarszając tym samym sytuację prawną działki, a także obligują go do ponoszenia kosztów utrzymania nowopowstałej drogi wewnętrznej. D. Z., podnosząc podobne argumenty zwróciła także uwagę na istotną, jej zdaniem, okoliczność, że planista gminny z pogwałceniem Konstytucji, nie zachował gwarancji własności nieruchomości. Na rozprawie w oświadczeniu dodała, że jej własnością pozostała już tylko działka, mająca stanowić część drogi wewnętrznej, a w związku z tym nie ma interesu ani prawnego, ani faktycznego, aby wyrazić zgodę na wybudowanie tej drogi. W doręczonych Sądowi odpowiedziach na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi D. Z. w całości, zaś co do skargi P. D. wniosła o odrzucenie, lub oddalenie tejże skargi. Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Wrocławia z dnia 9 lipca 2006 roku, Nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu, zdaniem Sądu, sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: czy podjęcie przez Radę Miejską Wrocławia w dniu 9 lipca 2009 roku uchwały Nr XXXVII/1196/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu, w szczególności zaś postanowień § 14 ust. 4 pkt 4) i 5) tego aktu, nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych oraz interesów prawnych stron skarżących? Według § 14 ust. 4 pkt 4 i 5 kwestionowanej uchwały "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1AG/2 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: 4) w wydzieleniu wewnętrznym, oznaczonym na rysunku planu symbolem (kdw) obowiązuje droga wewnętrzna; 5) dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KD-Z/2 drogą wewnętrzną, w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z/1, oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6" (w punkcie tym postanowiono, że "dojazd do terenu 3KD-Z/1 dopuszcza się wyłącznie do stacji paliw"). Skarżący P. D. podniósł, że wskutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego również – stanowiącą własność skarżącego działkę nr 3/12 AM-8, obręb Jerzmanowo, właściciel tej nieruchomości został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Analiza załącznika nr 1 do planu pozwala, zdaniem P. D., zauważyć, że po wydzieleniu drogi 3KD-Z/1 skarżący nie będzie miał dojazdu do pozostałej części działki opisanej, jako 1AG/2 oraz 1KD-S, gdyż § 14 ust. 4 pkt 5 uchwały jasno stanowi, że "dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KD-Z/2 drogą wewnętrzną, w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z/1, oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6". W związku z tym skarżący występował do Rady Miejskiej i Prezydenta Wrocławia "o zmianę kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2", jednakże działania te nie przyniosły pożądanego skutku. W piśmie z dnia 3 marca 2010 r. skarżący wywiódł, że skoro Rada Miejska "planuje inwestycje celu publicznego (alei Stabłowickiej) i pozbawia część właścicieli dojazdu od dotychczasowej drogi publicznej, jaką jest ulica Jerzmanowska, taką samą drogę, o tych samych parametrach i tej samej kategorii powinna zapewnić." Poza tym kwestionowana uchwała przewiduje drogę wewnętrzną (kdw) przebiegającą także przez działkę skarżącego (3/12), która ma być drogą dojazdową do działki stanowiącej własność Miasta i do dwóch działek prywatnych właścicieli. Zdaniem skarżącego, "Można domniemywać, że UM Wrocławia chce zmusić osoby prywatne do wybudowania i utrzymania drogi wewnętrznej na koszt osób prywatnych między innymi po to, aby mieć dojazd do swojej nieruchomości". Również skarżąca D. Z., właścicielka działki nr 6 AM-8, obręb Jerzmanowo stwierdziła, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił kilku właścicieli działek dostępu do drogi publicznej jaką jest ul. Jerzmanowska, a przy tym zmusił skarżącą do udostępnienia osobom trzecim nieruchomości o powierzchni 0,15 ha (przylegającej do ul. Jerzmanowskiej) w celu korzystania z niej jako drogi dojazdowej (kdw) do nieruchomości wspomnianych właścicieli oraz do pięciohektarowej działki stanowiącej własność Gminy Wrocław. Takie działanie jest, zdaniem skarżącej, bezprawne, zmusza ją bowiem do nieodpłatnego oddania działki oraz do wybudowania na niej i utrzymywania w należytym stanie drogi. Tymczasem, jak zauważa skarżąca, zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury drogowej na terenie objętym planem, ma i będzie miała dostęp do drogi publicznej, a więc nie zgadza się z postanowieniami planu. Oceniając kwestionowane regulacje uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązującego prawa oraz zarzutów i argumentów stron skarżących, zdaniem Sądu, należy przede wszystkim zauważyć, że w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy mieści się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a także kształtowanie, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Tak szeroko zakreślona sfera kompetencji podstawowej jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza jednak całkowitej dowolności, czy też nieograniczonego (swobodnego) uznania przy podejmowaniu i formułowaniu treści aktów władzy publicznej. W zbiorze elementów, które w szczególności należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia się nie tylko szeroko rozumiane potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), ale także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) chronione ustawą zasadniczą (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Odwołanie się do najszerszego prawa podmiotowego wiąże się z przyznaniem przez ustawodawcę (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) każdemu prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane unormowania wskazują, że planowanie przestrzenne nie może pomijać prawa własności. Obowiązkiem organów realizujących, tzw. władztwo planistyczne jest zatem poszukiwanie rozwiązań zmierzających do optymalnego rozwiązania konfliktu między interesem publicznym a potrzebami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Według bowiem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co wskazuje na zasadę proporcjonalności, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości (interesu publicznego) ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie zaś do postanowień art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jeżeli więc ingerencja planistyczna podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest wyjątkiem od zasady nienaruszania prawa własności nieruchomości, to każde określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń w wykonywaniu tego prawa musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 roku, II OSK 1510/08, niepubl.). Zdaniem Sądu, trzeba przy tym podkreślić, że w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie ma miejsca na bezwzględne, mechaniczne pojmowanie zasady nadrzędności interesu publicznego nad interesem indywidualnym. To zaś oznacza, że organy planistyczne powinny w każdym przypadku wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jego uwzględnienie wymaga bezwzględnego ograniczenia chronionych konstytucyjnie praw indywidualnych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., II OSK 856/06, niepubl. oraz wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994, Nr 9, poz. 181). Z zaskarżonych unormowań uchwały oraz z załącznika graficznego Nr 1 do tego aktu wynika, że wskutek zamierzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego inwestycji, polegającej na urządzeniu – na terenie objętym obszarem przeznaczonym na cele publiczne (§ 12 uchwały) – Alei Stabłowickiej (3KD-Z/1), dojdzie do odcięcia od drogi publicznej (ul. Jerzmanowskiej, oznaczonej symbolem 3KD-Z/2) terenu 1AG/2, na którym położone są m.in. nieruchomości stanowiące własność P. D. (Nr 3/1 AM-8). Dlatego też w § 14 ust. 4 pkt 1 uchwały postanowiono, że na terenie 1AG/2 "obowiązuje droga wewnętrzna" (kdw), dodając w punkcie 5, że dojazd do tego terenu "dopuszcza się wyłącznie [podkreślenie Sądu] od terenu 3KD-Z/2 [odcięta część ul. Jerzmanowskiej – uwaga Sądu] drogą wewnętrzną [podkreślenie Sądu], w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 [na których znajdują się grunty D. Z. – uwaga Sądu] i 3KD-Z/1 [obszar pod Aleję Stabłowicką – uwaga Sądu], oraz od terenu 3KD-Z/1", przy czym dojazd od tego terenu "dopuszcza się wyłącznie do stacji paliw" (pkt 6). Przedstawione regulacje wskazują, że dostęp do drogi publicznej (do odciętej części ul. Jerzmanowskiej) od nieruchomości skarżącego będzie możliwy tylko drogą wewnętrzną, która ma przebiegać zarówno przez nieruchomości P. D., jak i D. Z.. W ocenie Sądu, Rada Miejska Wrocławia pozbawiając skarżącego (w związku z inwestycją mającą realizować cele publiczne) dostępu do drogi publicznej i zastępując ten dojazd przez ustanowienie na gruntach m.in. D. Z. i P. D. drogi wewnętrznej, która miałaby przejąć funkcje spełniane dotychczas przez drogę publiczną nie wykazała, aby realizacja celu publicznego wymagała ingerencji w sferę prawa własności stron skarżących poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Organ stanowiący nie rozważył należycie innych, mniej uciążliwych dla stron skarżących rozwiązań, jak chociażby sugestii P. D. o "o zmianie kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2", czyli przedłużenie (rozciągnięcie) drogi publicznej (3KD-Z/2) na planowaną drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, poczynione uwagi pozwalają stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ organ stanowiący nie rozważył, czy ingerencja w sferę praw i wolności jednostki nie jest nadmierna w stosunku do wartości chronionej (interesu publicznego), a więc czy przyjęta w uchwale regulacja (zaplanowanie na gruntach stanowiących własność skarżących drogi wewnętrznej, która miałaby w istocie przejąć przynajmniej część funkcji spełnianych dotychczas przez drogę publiczną), jest jedynym możliwym rozwiązaniem konfliktu między interesem publicznym a indywidualnym jednostki, i czy nie stanowi nadmiernego przerzucenia na strony skarżące ciężaru urządzenia drogi ogólnodostępnej. Sąd stwierdził, że w judykaturze podkreślono, iż "wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać należy kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2008 r., II SA/Łd 995/07, LEX nr 499864), zaś "ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Kr 648/07, LEX nr 499811). W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie regulacji zawartych w § 14 ust. 4 pkt 4 i 5 nie było możliwe, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych unormowań powiązanych z kwestionowanymi przepisami (wszak uchwała odnosi się do "węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej") czyniłoby je bezprzedmiotowymi i z tych też względów orzeczeniem objęto cały akt. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska Wrocławia podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy skarga powinna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, 2. art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w tym zakresie było nieprawidłowe, 3. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia uchwałą konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, 4. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. Zdaniem Rady gmina aktem prawa miejscowego samodzielnie kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swoim terenie, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzaniu planów miejscowych dla organów gminy wiążące są ustalenia Studium, przy czym dokonywanie oceny zgodności planu miejscowego ze Studium jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu (art. 9 ust.1 pkt 1 4 upzp). Studium określa, jako akt planistyczny, politykę przestrzenną gminy. Gmina ma prawo do wyznaczenia terenów celu publicznego co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy p.z.p. Uchwalając plan, rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby zadecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod zabudowę nowych dróg, które w połączeniu z siecią dróg już istniejących zapewnią komunikację na terenie gminy. Gmina ma nie tylko prawo, ale i obowiązek czynienia powyższego, bowiem przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publicznemu. Wyznaczenie w planie terenów przeznaczonych do realizacji celu publicznego wiąże się z uprawnieniem do wywłaszczenia nieruchomości, to jest najdalej idącą ingerencją w prawo własności. Zadania własne gminy obejmują m. in. gminne drogi i ulice, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Prawo własności doznaje ochrony konstytucyjnej w art. 21 Konstytucji RP. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, jednakże ochrona ta nie jest absolutna i bezwzględna. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza prawa własności. Jedną z takich ustaw jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 3 ust.1 daje podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego. Organ gminy został więc upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Dla obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym na rozwiązania planistyczne zasadniczy wpływ miał ustalony w Studium przebieg elementów podstawowego układu komunikacyjnego – Alei Stabłowickiej i Osi Inkubacji oraz połączenie kolejowe do lotniska. Wzajemne usytuowanie elementów drogowych oraz bezpośrednie sąsiedztwo połączeń kolejowych sprawia, że istniejący układ dróg publicznych w obszarze planu musiał ulec w dużej części przekształceniu. Zmiany w funkcjonowaniu dotychczasowego układu drogowego dotyczyły zwłaszcza ul. Jerzmanowskiej, która pełni obecnie funkcję drogi wojewódzkiej. W istniejącym układzie ul. Jerzmanowska, oprócz pełnienia funkcji drogi wojewódzkiej, pozwala zapewnić obsługę komunikacyjną dla terenów przyległych (w tym działek skarżących). Nagromadzenie w jednym obszarze zarówno nowych przebiegów ulic publicznych (Osi Inkubacji, Alei Stabłowickiej), jak i torów kolejowych spowodowało istotne zmiany i ograniczenia w kształtowaniu zagospodarowania terenów przyległych oraz ustalaniu zasad ich obsługi. W konsekwencji rozwiązań zagospodarowania terenów, w tym wyznaczenia terenów przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań, nastąpiła zmiana w zasadach obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących. Z uwagi na wymogi kształtowania nowych skrzyżowań wynikające m.in. z rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica Jerzmanowska (3KD-Z/2) została podłączona do nowej ulicy – Alei Stabłowickiej (3KD-Z/1) tylko od strony wschodniej. Kontynuacja w kierunku zachodnim nie była możliwa z uwagi na wyznaczony korytarz dla nowej linii kolejowej w kierunku lotniska. Powiązania w kierunku zachodnim przewidziano poprzez Aleję Stabłowicką i Oś Inkubacji. Takie rozwiązanie pozwala na zachowanie ciągłości sieci ulic publicznych z wykorzystaniem nowych połączeń drogowych (teren 3KD-Z/1 – Aleja Stabłowicka, 2KD-GP/1 – Oś Inkubacji) oraz ich kontynuację i rozwój poza granicami planu. W konsekwencji powyższych uwarunkowań własność nieruchomości skarżących w części zajętej w planie pod tereny 3KD-Z/2 i KDS jest podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celowi publicznemu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Gmina wyznaczając tereny aktywności gospodarczej w sąsiedztwie nowego układu drogowego i elementów infrastruktury kolejowej (1AG/2 i 1AG/3) przeanalizowała możliwe sposoby ich obsługi komunikacyjnej i uznała wyznaczenie drogi wewnętrznej z dostępem do drogi 3KD-Z/2 (ul. Jerzmanowska) za rozwiązania korzystniejsze dla realizacji praw właścicielskich. Ustalenia planu realizujące formę obsługi tych terenów nie wykraczają poza ramy dopuszczone prawem. Art. 2 pkt 14. definiuje "dostęp do drogi publicznej", jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się przekonanie, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia fakt, że ustalenia planu w tym brzmieniu nie wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną nie ograniczają prawa własności, stwarzają natomiast możliwości atrakcyjnego zagospodarowania nieruchomości, określając niezbędne warunki dla realizacji takiego zagospodarowania. Zdaniem Rady, rozwijając zasadność przyjętej drogi wewnętrznej w planie miejscowym należy dodać, że rozwiązanie takie jest także rozwiązaniem optymalnym dla zachowania obsługi wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie 1AG/2. Ustaleniami planu miejscowego wyznaczającymi wydzielenie wewnętrzne pod drogę wewnętrzną gmina wskazuje najbardziej właściwe z punktu widzenia planistycznego miejsce jej usytuowania dając podstawę do dokonywania podziału i prowadzenia ewentualnej inwestycji realizującej faktyczny dojazd. Część działki skarżącego (poza częścią przeznaczoną na cel publiczny) mieści się na terenie 1AG/2 i 1AG/3, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę. W tym fragmencie nie traci ona charakteru działki budowlanej, a ustalenia planu regulują jedynie dostęp do drogi publicznej z uwzględnieniem braku możliwości obsługi bezpośrednio od ul. Jerzmanowskiej. Plan wyznacza na terenach 1AG/2 i 1AG/3 wydzielenie wewnętrzne (kdw), w którym ustala obowiązek drogi wewnętrznej, z jednoczesnym zapisem dojazdu do tych terenów od drogi 3KD-Z/2 poprzez drogę wewnętrzną. Skoro więc działka skarżącego P. D. w części nie objętej celem publicznym posiada charakter działki budowlanej (w tym posiada dostęp do drogi publicznej dopuszczalny przepisami prawa) to zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez obsługę od drogi wewnętrznej należy uznać za bezpodstawny. W odniesieniu do działki skarżącej D. Z., na której ustanowiono wydzielenie wewnętrzne z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną należy stwierdzić, że takie brzmienie ustaleń planu wprowadza jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając jednocześnie pełne władztwo nad swoją nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącej. Nie jest prawdą, że może zostać ona zmuszona do realizacji drogi lub ponoszenia kosztów jej budowy. Warunki dotyczące formy realizacji ustaleń planu w zakresie dojazdu mogą być przedmiotem umowy cywilno – prawnej pomiędzy stronami zainteresowanymi dojazdem a właścicielem terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną. Umowa ta może regulować zarówno formę dojazdu jak i stosowne wynagrodzenie z tytułu udostępniania swojej własności innym podmiotom. Co do skarżącej D. Z., to należy mieć również na względzie możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 36 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego Sąd I instancji nie uwzględnił w rozpatrywanej sprawie. Tak znaczące przekształcenia w układzie drogowym w obszarze planu, wynikające z ustaleń Studium oraz wielkość terenów celu publicznego, a co za tym idzie znaczna ingerencja w prawo własności nieruchomości zajętych pod ten cel wymagała od gminy racjonalnej analizy prowadzącej do zminimalizowania tej ingerencji. Rada gminy w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg oraz sieci infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. W związku z powyższym w planie miejscowym, po przeanalizowaniu wielu uwarunkowań formalnych, finansowych i funkcjonalnych ustalono niezbędną sieć dróg publicznych służących wskazanym celom. Nie ma więc podstaw sądzić, że wskazane przez skarżącego rozwiązanie, które zostało podjęte także w wyroku sądu pierwszej instancji, polegające na "zmianie kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2" nie zostało należycie rozważone przez organ stanowiący. W orzecznictwie podkreśla się pogląd, aby gmina gospodarując przestrzenią ingerowała w prawo własności w niezbędnym minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. W sytuacji zaplanowanych kompleksowych przekształceń drogowych w obszarze planu należy uznać, że układ drogowy został zaplanowany właśnie ze szczególnym wymiarkowaniem wielkości terenów realizujących zadania gminy w zakresie planowania i budowy dróg. Zaprzeczeniem racjonalności działań gminy byłoby wyznaczenie ulicy zbiorczej na terenie, który takiej funkcji nie będzie posiadał. Kwalifikowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jako "celu publicznego", wymaga nie tylko odwołania się do poszczególnych rodzajów zamierzeń enumeratywnie opisanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wymagane jest także bezsporne wykazanie przez organ stanowiący, że zamierzenie takie jest zgodne z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie ul. Jerzmanowska jest drogą wojewódzką. Rozwiązania układu drogowego w planie wynikające ze Studium spowodują, że ulica ta jedynie na fragmencie będzie mogła zachować swoją dotychczasową funkcję, zaś na odcinku od terenu 3KD-Z/2 w kierunku zachodnim jej funkcja wojewódzka zostanie przejęta przez nowy układ drogowy. Taki układ jest w pełni funkcjonalny i przy ustaleniu parametrów w planie miejscowym w postaci klas ulic może przejąć ruch ponadlokalny odbywający się wzdłuż drogi kategorii wojewódzkiej. Kategoria drogi wojewódzkiej, zgodnie z art.6 ust.2 ustawy o drogach publicznych jest nadawana w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Ustawa o drogach publicznych w art. 6 ust.1 wyjaśnia również, jakie drogi powinny pełnić funkcję dróg wojewódzkich ograniczając je do tych, które stanowią połączenia pomiędzy miastami, mają znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazują, że ustalenie kategorii nie jest przedmiotem ustaleń planistycznych. Dlatego też nie było uzasadnionych przesłanek, aby zastosować wskazane przez skarżącego rozwiązanie polegające na "zmianie kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2 (ul. Jerzmanowska)". Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (pkt 5). O zaliczeniu danego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego decyduje łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem inwestycji powinna być realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i po drugie, cel ten musi mieć lokalne bądź ponadlokalne znaczenie. Tak więc nawet jeżeli dane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest to wystarczające do uznania go za inwestycję celu publicznego, bo oprócz spełnienia tych wymogów jednocześnie musi spełniać ponadto wymogi wynikające z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji przekształceń drogowych zaplanowanych na terenach 3KD-Z/1, 1KD-S/1, 1KD-S/2 i 2KD-GP/1 oraz powiązania z układem istniejącym w postaci terenu 3KD-Z/2 należy uznać, że układ ten wypełni nie tylko istniejące powiązania lokalne, ale i ponadlokalne. Zdaniem Rady, nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący naruszył uchwałą konstytucyjną zasadę proporcjonalności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykraczały poza granice konieczności, a więc nie można je uznać za nadmierne. Ocena powyższych okoliczności pozwala na stwierdzenie, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest ze wszech miar najmniej ingerującym w prywatną własność ze wszystkich prawnie możliwych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną D. Z. i P. D. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską Wrocławia ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy zarzut art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia uchwałą konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że doszło do naruszenia wskazanej zasady stwierdził, że naruszenie to nastąpiło, gdyż Rada Miejska nie rozważyła, czy ingerencja w sferę prawa i wolności nie jest nadmierna w stosunku do wartości chronionej, jaką jest interes publiczny (str. 6 uzasadnienia wyroku). W ocenie Sądu nie rozważono, czy przyjęta w uchwale regulacja polegająca na zaplanowaniu na gruntach stanowiących własność prywatną drogi wewnętrznej, która miałaby przejąć przynajmniej część funkcji spełnianych dotychczas przez drogę publiczną jest jedynym możliwym rozwiązaniem konfliktu między interesem publicznym, a indywidualnym interesem jednostki oraz, czy nie stanowi nadmiernego przerzucenia na strony skarżące ciężaru drogi ogólnodostępnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty nie świadczą o naruszeniu zasady proporcjonalności przez Radę Miasta przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę proporcjonalności mogą naruszać określone rozwiązania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania nie zaś nierozważenie przez organ uchwałodawczy możliwości zastosowania innych rozwiązań. Nawet, jeśli organ uchwałodawczy nie rozważył możliwości zastosowania innych rozwiązań, to nie zwalnia to Sądu od dokonania oceny, czy rozwiązanie, które przyjęte zostało w miejscowym planie narusza bądź nie narusza zasadę proporcjonalności. Tymczasem Sąd I instancji kwestię tę w istocie pozostawił nierozstrzygniętą. Sąd nie stwierdza bowiem stanowczo, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie polegające na przeznaczeniu określonych nieruchomości pod drogę wewnętrzną narusza zasadę proporcjonalności tylko stwierdza, że Rada Miejska nie rozważyła, czy inne rozwiązanie nie byłoby lepsze z punktu widzenia ochrony interesu prywatnego. Obowiązek dokonania oceny zgodności przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań pod kątem respektowania zasady proporcjonalności przerzucony został więc na Radę Miejską. W efekcie takich wskazań Sądu Rada Miejska po dokonaniu tychże rozważań mogłaby dojść do wniosku, że rozwiązania zawarte w zaskarżonym planie miejscowym spełniają wymóg zachowania proporcjonalności i uchwalić kolejny miejscowy plan w identycznym brzmieniu. Z kolei Sąd dokonując kontroli nowego planu musiałby ponownie dokonać oceny, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają zasady proporcjonalności. Ponownie więc stwierdzić należy, że to na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Stanowisko Sądu I instancji powinno być jednoznaczne. Sąd winien stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawne zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro skarżący P. D. wskazuje, jako rozwiązanie alternatywne zamianę drogi wewnętrznej na drogę publiczną, to nic nie stoi na przeszkodzie, by Sąd I instancji dokonał oceny, które z tych rozwiązań bardziej realizuje zasadę proporcjonalności. Przyjęcie w miejscowym planie rozwiązania proponowanego przez skarżącego oznacza, że własność terenu przeznaczonego pod drogę publiczną musiałaby zostać odjęta jego dotychczasowemu właścicielowi. Właścicielem drogi publicznej nie może być bowiem osoba prywatna. Zgodnie z treścią art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dotychczasowemu właścicielowi przysługiwałoby za tę przejętą pod budowę drogi nieruchomość odszkodowanie wypłacane z publicznych środków. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że na terenie tym będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Jeśli takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie powoduje obniżenie wartości nieruchomości lub niemożność korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to jego właścicielowi przysługują roszczenia wymienione w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2). Nie ma przeszkód by dokonać oceny, czy któreś z tych rozwiązań bardziej spełnia wymóg zachowania zasady proporcjonalności, czy też są to rozwiązania równorzędne. Podkreślić należy, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. Oznacza to, że na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną może być zbudowana tylko droga wewnętrzna. To czy zostanie ona zrealizowana zależy już jednak wyłącznie od właściciela. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi musi uzyskać zgodę właściciela np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie powołał tego przepisu, jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku nie wynika również, by Sąd I instancji uznał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania nastąpiło z naruszeniem trybu sporządzania planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogu zachowania proporcjonalności w istocie uznał, że nastąpiło naruszenie wymienionego wyżej przepisu poprzez naruszenie zasad uchwalania planu w związku z niezachowaniem zasady proporcjonalności. Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że jest on uzasadniony. Argumenty przemawiające za zasadnością tego zarzutu są tożsame z argumentami wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny przy omawianiu zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zawarte w miejscowym planie rozwiązania polegające na przeznaczeniu określonych terenów pod drogi wewnętrzne narusza zasadę proporcjonalności, to nie uzasadniałoby to stwierdzenia nieważności miejscowego planu w całości, a co najwyżej tylko w części obejmującej te rozwiązania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych unormowań miejscowego planu czyniłoby je bezprzedmiotowymi. Jak to już zostało wyżej wskazane przeznaczony w miejscowym planie pod drogi wewnętrzne teren pozostaje własnością dotychczasowego jego właściciela. Od jego woli zależy, czy droga wewnętrzna zostanie zrealizowana. Ewentualne stwierdzenie nieważności zawartych w miejscowym planie przepisów na mocy których przeznaczono określone tereny pod drogi wewnętrzne skutkowałoby tym, że w miejscowym planie nie byłaby rozstrzygnięta kwestia dostępu do drogi publicznej określonej nieruchomości. W tej sytuacji, albo Rada Gminy dokonałaby zmiany planu poprzez rozwiązanie tej kwestii w inny sposób, albo kwestia dostępu do drogi publicznej musiałaby zostać rozwiązana wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, co i tak musiałoby nastąpić przy pozostawieniu w obrocie prawnym miejscowego planu w jego aktualnym brzmieniu, o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku. Za niezasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Z art. 152 p.p.s.a wynika, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. O naruszeniu art. 152 p.p.s.a. można byłoby mówić wówczas, gdyby Sąd skargę oddalił i jednocześnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały lub wówczas, gdyby skargę uwzględnił i nie wstrzymał wykonania zaskarżonej uchwały pomimo istnienia ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie Sąd skargę uwzględnił, a w konsekwencji miał prawo zastosować uprawnienie wynikające z art. 152 p.p.s.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu nie zależy jednak automatycznie od tego, czy skarga zasadnie została uwzględniona. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim stwierdzić należy, że niezrozumiałe jest, dlaczego wnosząca skargę kasacyjną Rada Miejska wskazuje w zarzucie naruszenie art. 1 ust. 2, który dzieli się na 10 punktów, a następnie wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 7. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zasada proporcjonalności nie wynika z wymienionych wyżej przepisów stąd też nawet ich hipotetyczne naruszenie nie mogłoby skutkować błędnym stwierdzeniem przez Sąd tej zasady. Zasada proporcjonalności, która powinna być uwzględniania przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.