II SA/Wr 444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. D. i D. Z. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 9 lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła O. I. i A.S. oraz terenów przyległych we W. I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 9 lipca 2009 r. Nr [...]); II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od strony przeciwnej na rzecz P. D. i D. Z. po 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa P.D. i D.Z. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 9 lipca 2009 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła O.I. i A.S. oraz terenów przyległych we W. wnosząc o zmianę kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z2. W skargach wskazano między innymi, że zaskarżeniu podlega paragraf 14 ust. 4 pkt 4 i 5 uchwały, w którym zapisano, że "dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie nowo wybudowanym odcinkiem drogi 3KD-Z/2 przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z1 oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6. P.D. w swej skardze (i piśmie) podniósł, między innymi, że zawarte w uchwale unormowania pozbawiają go dotychczasowego dostępu do drogi publicznej, pogarszając tym samym sytuację prawną działki a także obligują go do ponoszenia kosztów utrzymania nowopowstałej drogi wewnętrznej. W swojej skardze, z kolei D.Z., podnosząc podobne argumenty zwróciła także uwagę na istotną, jej zdaniem, okoliczność, że planista gminny z pogwałceniem Konstytucji, nie zachował gwarancji własności nieruchomości. Na rozprawie w oświadczeniu dodała, że jej własnością pozostała już tylko działka, mająca stanowić część drogi wewnętrznej, a w związku z tym nie ma interesu ani prawnego, ani faktycznego aby wyrazić zgodę na wybudowanie tej drogi. W doręczonych sadowi odpowiedziach na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi D.Z. w całości, zaś co do skargi P.D. wniosła o odrzucenie, lub oddalenie tejże skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: Czy podjęcie przez Radę Miejską W. w dniu 9 lipca 2009 r. uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła O.I. i A.S. oraz terenów przyległych we W., w szczególności zaś postanowień § 14 ust. 4 pkt 4) i 5) tego aktu, nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych oraz interesów prawnych stron skarżących? Według § 14 ust. 4 pkt 4 i 5 kwestionowanej uchwały "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1AG/2 obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: 4) w wydzieleniu wewnętrznym, oznaczonym na rysunku planu symbolem (kdw) obowiązuje droga wewnętrzna; 5) dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KD-Z/2 drogą wewnętrzną, w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z/1, oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6" (w punkcie tym postanowiono, że "dojazd do terenu 3KD-Z/1 dopuszcza się wyłącznie do stacji paliw"). Skarżący P.D. podniósł, że wskutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego również – stanowiącą własność skarżącego –działkę nr [...] AM-8, obręb J., właściciel tej nieruchomości został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Analiza załącznika nr 1 do planu pozwala – zdaniem P.D. – zauważyć, że po wydzieleniu drogi 3KD-Z/1 skarżący nie będzie miał dojazdu do pozostałej części działki opisanej jako 1AG/2 oraz 1KD-S, gdyż § 14 ust. 4 pkt 5 uchwały jasno stanowi, że "dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od terenu 3KD-Z/2 drogą wewnętrzną, w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 i 3KD-Z/1, oraz od terenu 3KD-Z/1, z zastrzeżeniem pkt 6". W związku z tym skarżący występował do Rady Miejskiej i Prezydenta W. "o zmianę kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2", jednakże działania te nie przyniosły pożądanego skutku. W piśmie z dnia 3 marca 2010 r. skarżący wywiódł, że skoro Rada Miejska "planuje inwestycje celu publicznego (A.S.) i pozbawia część właścicieli dojazdu od dotychczasowej drogi publicznej jaką jest ulica J., taką samą drogę, o tych samych parametrach i tej samej kategorii powinna zapewnić." Poza tym kwestionowana uchwała przewiduje drogę wewnętrzną (kdw) – przebiegającą także przez działkę skarżącego (3/12) – która ma być drogą dojazdową do działki stanowiącej własność Miasta i do dwóch działek prywatnych właścicieli. Zdaniem skarżącego, "Można domniemywać, że UM W. chce zmusić osoby prywatne do wybudowania i utrzymania drogi wewnętrznej na koszt osób prywatnych między innymi po to, aby mieć dojazd do swojej nieruchomości". Również skarżąca D.Z. – właścicielka działki nr [...] AM-8, obręb J. – stwierdziła, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego pozbawił kilku właścicieli działek dostępu do drogi publicznej jaką jest ul. J., a przy tym zmusił skarżącą do udostępnienia osobom trzecim nieruchomości o powierzchni 0,15 ha (przylegającej do ul. J.) w celu korzystania z niej jako drogi dojazdowej (kdw) do nieruchomości wspomnianych właścicieli oraz do pięciohektarowej działki stanowiącej własność Gminy W.. Takie działanie jest – zdaniem skarżącej – bezprawne, zmusza ją bowiem do nieodpłatnego oddania działki oraz do wybudowania na niej i utrzymywania w należytym stanie drogi. Tymczasem – jak zauważa skarżąca – zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury drogowej na terenie objętym planem, ma i będzie miała dostęp do drogi publicznej, a więc nie zgadza się z postanowieniami planu. Oceniając kwestionowane regulacje uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązującego prawa oraz zarzutów i argumentów stron skarżących, należy przede wszystkim zauważyć, że w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy mieści się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) oraz kształtowanie, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Tak szeroko zakreślona sfera kompetencji podstawowej jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza jednak całkowitej dowolności czy też nieograniczonego (swobodnego) uznania przy podejmowaniu i formułowaniu treści aktów władzy publicznej. W zbiorze elementów, które w szczególności należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia się nie tylko szeroko rozumiane potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), ale także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) chronione ustawą zasadniczą (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Odwołanie się do najszerszego prawa podmiotowego wiąże się z przyznaniem przez ustawodawcę (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) każdemu prawa do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane unormowania wskazują, że planowanie przestrzenne nie może pomijać prawa własności. Obowiązkiem organów realizujących tzw. władztwo planistyczne jest zatem poszukiwanie rozwiązań zmierzających do optymalnego rozwiązania konfliktu między interesem publicznym a potrzebami właścicieli poszczególnych nieruchomości. Według bowiem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co wskazuje na zasadę proporcjonalności, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości (interesu publicznego) ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie zaś do postanowień art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jeżeli więc ingerencja planistyczna podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest wyjątkiem od zasady nienaruszania prawa własności nieruchomości, przeto każde określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń w wykonywaniu tego prawa musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1510/08, niepubl.). Trzeba przy tym podkreślić, że w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie ma miejsca na bezwzględne, mechaniczne pojmowanie zasady nadrzędności interesu publicznego nad interesem indywidualnym. To zaś oznacza, że organy planistyczne powinny w każdym przypadku wskazać o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jego uwzględnienie wymaga bezwzględnego ograniczenia chronionych konstytucyjnie praw indywidualnych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., II OSK 856/06, niepubl. oraz wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994, Nr 9, poz. 181). Z zaskarżonych unormowań uchwały oraz z załącznika graficznego Nr 1 do tego aktu wynika, że wskutek zamierzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego inwestycji, polegającej na urządzeniu – na terenie objętym obszarem przeznaczonym na cele publiczne (§ 12 uchwały) – A.S. (3KD-Z/1), dojdzie do odcięcia od drogi publicznej (ul. J., oznaczonej symbolem 3KD-Z/2) terenu 1AG/2, na którym położone są m.in. nieruchomości stanowiące własność P.D. (Nr [...] AM-8). Dlatego też w § 14 ust. 4 pkt 1 uchwały postanowiono, że na terenie 1AG/2 "obowiązuje droga wewnętrzna" (kdw), dodając w punkcie 5, że dojazd do tego terenu "dopuszcza się wyłącznie [podkreślenie Sądu] od terenu 3KD-Z/2 [odcięta część ul. J. – uwaga Sądu] drogą wewnętrzną [podkreślenie Sądu], w wydzieleniach wewnętrznych (kdw), przez tereny 1AG/3 [na których znajdują się grunty D.Z. – uwaga Sądu] i 3KD-Z/1 [obszar pod A. S. – uwaga Sądu], oraz od terenu 3KD-Z/1", przy czym dojazd od tego terenu "dopuszcza się wyłącznie do stacji paliw" (pkt 6). Przedstawione regulacje wskazują, że dostęp do drogi publicznej (do odciętej części ul. J.) od nieruchomości skarżącego będzie możliwy tylko drogą wewnętrzną, która ma przebiegać zarówno przez nieruchomości P.D., jak i D.Z.. W ocenie Sądu, Rada Miejska W. – pozbawiając skarżącego (w związku z inwestycją mającą realizować cele publiczne) dostępu do drogi publicznej i zastępując ten dojazd przez ustanowienie na gruntach m.in. D.Z. i P.D. drogi wewnętrznej, która miałaby przejąć funkcje spełniane dotychczas przez drogę publiczną – nie wykazała, aby realizacja celu publicznego wymagała ingerencji w sferę prawa własności stron skarżących poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Organ stanowiący nie rozważył należycie innych, mniej uciążliwych dla stron skarżących rozwiązań, jak chociażby sugestii P.D. o "o zmianie kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej (kdw) na drogę publiczną 3KD-Z/2", czyli przedłużenie (rozciągnięcie) drogi publicznej (3KD-Z/2) na planowaną drogę wewnętrzną. Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ organ stanowiący nie rozważył, czy ingerencja w sferę praw i wolności jednostki nie jest nadmierna w stosunku do wartości chronionej (interesu publicznego), a więc czy przyjęta w uchwale regulacja (zaplanowanie na gruntach stanowiących własność skarżących drogi wewnętrznej, która miałaby w istocie przejąć przynajmniej część funkcji spełnianych dotychczas przez drogę publiczną), jest jedynym możliwym rozwiązaniem konfliktu między interesem publicznym a indywidualnym jednostki, i czy nie stanowi nadmiernego przerzucenia na strony skarżące ciężaru urządzenia drogi ogólnodostępnej. W judykaturze podkreślono, że "wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2008 r., II SA/Łd 995/07, LEX nr 499864), zaś "ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Kr 648/07, LEX nr 499811). Odnosząc się do punktu I sentencji wyroku, należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie regulacji zawartych w § 14 ust. 4 pkt 4 i 5 nie było możliwe, gdyż pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych unormowań –powiązanych z kwestionowanymi przepisami (wszak uchwała odnosi się do "węzła O.I. i A.S.") – czyniłoby je bezprzedmiotowymi. Z tych też względów orzeczeniem objęto cały akt. Punkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa., zaś orzeczenie o kosztach w art. 200