III SA/Lu 802/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na pismo Wójta Gminy Dołhobyczów z dnia 30 kwietnia 2007 r. Nr SOO-1111/15/07 w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w Dołhobyczowie p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), powierzył M. C. pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych [...] od dnia 1 maja 2007 r., którą to funkcję pełni on nadal. Wojewoda w dniu [...] listopada 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe pismo Wójta Gminy podnosząc, że w jego ocenie mimo nienadania mu nazwy "zarządzenie" i nieopatrzenia stosownym numerem, stanowi ono w istocie zarządzenie wójta w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego podlega ocenie wojewody w trybie nadzoru prawnego. Według Wojewody akty powierzenia stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych jednostek organizacyjnych mają podwójny charakter, to jest aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, co wynika m.in. z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Wojewoda Lubelski wskazał, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co oznacza równocześnie, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych gminy, do wykonywania których powołany jest wójt gminy. Powołane przepisy mają charakter przepisów ustrojowych, określających wykonawczy i publiczny charakter funkcji Wójta. Natomiast zadania realizowane przez Zakład Gospodarki Komunalnej [...] (zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności Gminy [...] w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych) są ustawowymi zadaniami własnymi gminy, wykonywanymi w formie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zadania te mają charakter publicznoprawny. Mocą zarządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. Wójt Gminy Dołhobyczów powierzył M. C. stanowisko kierownicze (Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych), a jednocześnie akt powierzenia stanowi oświadczenie woli podmiotu zatrudniającego o nawiązaniu stosunku pracy. Ten podwójny charakter aktu powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych przesądza – zdaniem organu nadzoru – o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego. Jednocześnie przepisy prawa obowiązującego zarówno w dacie podjęcia zarządzenia, jak i w chwili obecnej, w tym powołany w zarządzeniu przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g., nie przewidują instytucji powierzenia obowiązków kierownika gminnego zakładu usług komunalnych. Z kolei przepis art. 42 § 4 k.p. przewidujący możliwość powierzenia wykonywania innej pracy dotyczy wyłącznie pracownika. Tymczasem M. C. w chwili powierzenia stanowiska kierownika nie był pracownikiem Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych oznacza – w ocenie Wojewody – niedopuszczalność podjęcia przez Wójta takiego zarządzenia. Organ nadzoru zarzucił także, że powierzając M. C. wskazane stanowisko Wójt Gminy naruszył także obowiązujące w chwili wydania zarządzenia przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 z późn. zm.). Zauważył, że w rozumieniu powołanych przepisów stanowisko kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest kierowniczym stanowiskiem urzędniczym. Jednocześnie zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych takie stanowisko jest obsadzane w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że w niniejszej sprawie procedura naboru nie została przeprowadzona. Dodatkowo pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe, co wynika z treści art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz załącznika Nr 3 do powołanego rozporządzenia. Tymczasem M. C. nie legitymował się takim wykształceniem. W takich okolicznościach Wojewoda uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o powierzeniu M. C. obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Motywując takie stanowisko Wójt podniósł, że w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych, a następnie rozwiązaniem z nim umowy o pracę powstała nagła konieczność obsadzenia tego stanowiska ze względów organizacyjnych, ponieważ w strukturze organizacyjnej Gminnego Zakładu Usług Komunalnych brak było osób mogących zastąpić kierownika. W tym stanie faktycznym Wójt podjął decyzję o powierzeniu tej funkcji swojemu podwładnemu M. C. – inspektorowi d/s wojskowych i obrony cywilnej w Urzędzie Gminy, w którym zatrudniony jest od 1 grudnia 1972 r. Takie działanie umożliwia art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który daje Wójtowi prawo do przeniesienia pracownika do innej jednostki i jest to czynność z zakresu prawa pracy, a nie władcza kompetencja podlegająca procedurze nadzoru administracyjnego Wojewody. Wójt Gminy podkreślił, że pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie, tak przez ustawodawcę nazwanej. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, a nie powołania. Stosownie natomiast do art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych sprawy z zakresu prawa pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Zatem sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, o czym przesądza treść art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Stanowią one, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wprost wynika z brzmienia cytowanych unormowań – dopuszczalność kontroli przez sąd administracyjny skargi wniesionej na akt (uchwałę) organu jednostki samorządu terytorialnego uwarunkowana jest rodzajem materii, której zaskarżony akt (uchwała) dotyczy. Mianowicie musi być to akt z zakresu administracji publicznej. Akty (uchwały) zawierające uregulowania nie mieszczące się w tej kategorii spraw pozostają poza granicami właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zaskarżone pismo Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczyło powierzenia – co należy zaakcentować – dotychczasowemu pracownikowi Urzędu Gminy M. C. obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. Gminny Zakład Usług Komunalnych jest zakładem budżetowym Gminy – gminną jednostką organizacyjną, co wynika z § 1 Statutu Gminnego Zakładu Usług Komunalnych stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy w Dołhobyczowie. Zgodnie z treścią art. 8 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), do pracowników samorządowych zakładów budżetowych stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa (art. 33 ust. 6 u.s.g.), jaka jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Pracownicy samorządowi to pracownicy zatrudnieniu m.in. w gminnych jednostkach organizacyjnych, czyli gminnych jednostkach i zakładach budżetowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Z przepisu art. 7 pkt 1 tej ustawy wynika, że wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki o których mowa w art. 2, m.in. wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W świetle powyższych uregulowań przyjąć należy, iż w sprawach ze stosunku pracy kierownika gminnego zakładu usług komunalnych, utworzonego przez gminę, obejmujących zatrudnianie i zwalnianie tych kierowników i inne czynności z zakresu prawa pracy, uprawniony jest – wójt gminy. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wójt Gminy powierzył dotychczasowemu przecież pracownikowi Urzędu Gminy pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych, w ramach obowiązków pracowniczych. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że akt Wójta Gminy został podjęty w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, a wniosek taki trzeba wyprowadzić z treści art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Analiza zaskarżonego pisma wskazuje, że reguluje ono jedynie kwestię zmiany warunków pracy i płacy pracownika samorządowego, o której mowa w art. 29 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), a więc dotyczy sfery prywatnoprawnej, relacji pracodawca-pracownik, nie zawiera przy tym jakichkolwiek innych regulacji prawnych. W takich warunkach skargę na działania wójta dotyczące nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych, do których należą również gminne zakłady usług komunalnych oraz na inne czynności z zakresu prawa pracy należało zakwalifikować jako sprawę z zakresu prawa pracy, podlegającą rozpoznaniu przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym (art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks Postępowania Cywilnego – Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Za takim wnioskiem przemawia dodatkowo treść art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy, a zatem sądy powszechne, nie zaś administracyjne. W ocenie Sąd niezasadne jest twierdzenie Wojewody, że z treści przepisu art. 42 § 4 k.p. należałoby wywieść uprawnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika wyłącznie pracownikowi będącemu zatrudnionym uprzednio w Gminnym Zakładzie Usług Komunalnych. Zauważyć bowiem należy, że Zakład ten nie posiada odrębnej od gminy podmiotowości (osobowości) prawnej. Prowadzenie działalności komunalnej jest jednym z zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania stanowi przejaw działalności publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego realizowanej na podległym jej terenie przy pomocy komunalnej jednostki organizacyjnej, jaką jest zakład usług komunalnych. W tym stanie rzeczy na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w postanowieniu.