IV SA/Wa 2199/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. (dalej Skarżąca) 17 sierpnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr.[...], poz.[...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu ulicy [...] w W. (dalej Plan) w zakresie dotyczącym postanowień planu co do przeznaczenia terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w W., pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MW/U). Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa polegające na przekroczenie granic władztwa planistycznego, przy jednoczesnym naruszeniu interesu prawnego Spółdzielni i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części określającej przeznaczenie terenu działek [...] i [...] pod zabudowę mieszkalno-usługową. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w toku procedury planistycznej nie zostały uwzględnione zarzuty Skarżącej do planu i nie zostały podane przyczyny takiego stanowiska Rady W. Spółdzielnia wezwała Radę w trybie art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej P.p.s.a) do zmiany obowiązującego planu jednakże Rada nie przychyliła się do tego wniosku. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią część gruntu o pow. 2 ha 7150 m2 oddanego Skarżącej w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe na podstawie zapisów aktu notarialnego z [...] października 1988 r. Rep. [...]. Skarżąca zrealizowała na przeważającej części tego gruntu przedsięwzięcie polegające na budowie osiedla mieszkaniowego. Według twierdzeń Spółdzielni obecnie teren obu działek Spółdzielnia przeznaczyła na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i 17 lutego 2011 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy. Uchwalenie planu uniemożliwi realizację tego przedsięwzięcia, gdyż zgodnie z jego zapisami omawiany teren przeznaczony został pod komunikację pieszą z zielenią towarzyszącą (KP/ZP). Taka zmian przeznaczenia gruntu stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności i nadużycie władztwa planistycznego przyznanego gminie gdyż ograniczenie prawa własności, zagwarantowanego Konstytucją R.P. możliwe jest tylko ustawą, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, ochrony zdrowia i moralności publicznej albo wolności innych osób. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi-Rada wskazała, że wszystkie zgłoszone przez Skarżącą zarzuty są bezpodstawne. Nie jest prawdą, że Rada nie rozpoznała zarzutów skarżącej do planu gdyż z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] wynika iż Rada odniosła się do tych zarzutów przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Odnośnie zarzutu ograniczenia prawa własności Rada wskazała, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tymi o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Gmina dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów (wykonując władztwo planistyczne) ma prawo do podejmowania własnych decyzji, które mogą wiązać się z ograniczeniem prawa własności byleby były one zgodne z prawem i nie stanowiły nadużywania władztwa planistycznego. Nie można zatem, zdaniem Rady, zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, ze nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwiająca jej zabudowę, ponieważ to nie umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego decyduje o przeznaczeniu terenu ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podejmując uchwałę w przedmiocie zagospodarowania działek skarżącej Rada miała na uwadze fakt, że działki te stanowią skwer który bezpośrednio przylega do budynków po południowej stronie ulicy [...] a od budynku po północnej stronie tej ulicy dzieli go 20 m. Wprowadzenie na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy wiązałoby się z drastycznym wzrostem intensywności zabudowy terenu i tak już ściśle zabudowanego, likwidację resztek zieleni oraz pogorszeniem warunków życia mieszkańców zabudowy sąsiedniej. Tereny zbudowane przez Skarżącą i tak nie spełniają kryteriów minimalnej powierzchni terenów zielonych (25%) o jakiej mowa była w Studium zagospodarowania W. jak i przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy prawo budowlane. W związku z tym stało się konieczne poszukiwanie takich rozwiązań, które w globalnym przeliczeniu intensywności zabudowy na tym obszarze pozwoliłoby na choćby minimalne zbliżenie do wskaźnika intensywności wymaganego dla tych obszarów uśrednionego w Studium dla M1 i równego 2,0 (w terenach MW(U)w planie wynosi 5,0 - co jest jedynie potwierdzeniem istniejącego stanu). Z tego powodu jedyny wolny i porośnięty wysokimi drzewami fragment obszaru wskazany został w planie jako teren KZ(ZP) tj. wolny od zabudowy o powierzchni biologicznie czynnej min 20%. Na pozostałych terenach zabudowanych będących w użytkowaniu wieczystym Skarżącej zieleń to w 90% zieleń na stropach parkingów podziemnych, zatem teren KP(ZP) pozostaje jedynym o pełniej infiltracji opadów do gruntu rodzinnego, co pozwala na przetrwanie drzew o rozbudowywanych korzeniach. Rada wskazała także na konieczność racjonalnego rozważenia interesów właścicieli działek oraz interesu publicznego w taki sposób aby znaleźć równowagę pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności. Rozważając te racje Rada wywodziła, że przeznaczenie tych działek w planie pod komunikację pieszą i zieleń urządzoną, również w kontekście obszaru (ok 1/27 gruntu w porównaniu z pozostałą częścią nieruchomości) już i tak intensywnie zabudowanego nie stanowi przekroczenia władztwa pianistycznego. Nie doszło także do naruszenia interesu prawnego Skarżącej skoro niemal cała jej nieruchomość została już zabudowana a jedynie jej niewielka część została przeznaczona na komunikację pieszą i zieleń urządzoną. Nawet jednak gdyby przyjąć, że interes prawny skarżącej został naruszony to wobec tego, że zaskarżona uchwała mieści się w granicach prawa skarga nie może zostać uwzględniona ponieważ jej uwzględnienie możliwe jest tylko wtedy gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest jednocześnie związane z naruszeniem prawa, w tym przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego - co nie miało miejsce w niniejszej sprawie, (wyrok NSA z 9 września 2004 r. OSK 476/04, wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2011 r. WSA/WA2027/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady W. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w W. Skarga, zgodnie z art. 101 ust.1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t. j. D.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) spełnia wymogi formalne. Skarżąca dopełniła obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 13 czerwca 2012 r. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia i do daty wniesienia skargi tj. do 20 sierpnia 2012 r. nie otrzymała żadnej korespondencji od Rady. Skarżąca posiada także interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego ponieważ jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości której dotyczą ustalenia planu. Oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje w granicach art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a więc w granicach przysługującego Skarżącej interesu prawnego który związany jest z określonym prawem do nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W., co do której Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego zgodnie z umową w formie aktu notarialnego z [...] października 1988 r. W ocenie sądu administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej a szczegółowe postanowienia tej uchwały nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Kwestionowany przez Skarżącą zapis Planu dotyczy przeznaczenia na komunikację pieszą i zieleń urządzoną dwu działek: nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,11 ha (§ 48 - ustalenia dla terenu 2.5b.KP(ZP). Zgodnie z tym paragrafem dodatkowo ustalono minimalną powierzchnię biologiczną czynną na 20% z zasadami zagospodarowania zgodnymi z § 10 Planu, w tym zakazem lokalizacji miejsc postojowych, dopuszczeniem sezonowej lokalizacji ogródków kawiarnianych, nadaniu zespołowi ciągów pieszych odrębnych cech estetycznych oraz ujednoliceniem ich pod względem form i materiałów małej architektury (§10 pkt 4.2), z ochroną zieleni zgodnie z przepisami § 6 ust.1 pkt.3 - w tym zachowaniem cennych drzew, zachowaniem i uzupełnianiem zadrzewień przyulicznych z możliwością ich przesadzania - zgodnie z rysunkiem planu. Co prawda skarżący nie wskazał tego paragrafu jako uchwalonego niezgodnie z prawem to jednak w ocenie Sądu przedmiotem zaskarżenia jest ten właśnie § 48. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenie w planie przeznaczenia tych terenów na komunikację pieszą wraz z urządzoną zielenią towarzyszącą mieści się w granicach władztwa planistycznego. Ma rację skarżąca, że ograniczenie prawa własności chronionego art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne tylko ustawą. Jedną z tych ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakłada na gminy obowiązek kształtowania polityki przestrzennej i jej zasad ( art. 1 ustawy) a art. 6 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy kreuje zasadę wolności zagospodarowania terenu do którego przysługuje określonemu podmiotowi tytuł prawny w granicach planów zagospodarowania przestrzennego a w ich braku decyzji o warunkach zabudowy. Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeba ochrony porządku publicznego czy środowiska. Działając w granicach prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą więc w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest więc prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Działania planistyczne zawsze w jakimś stopniu muszą ingerować w prawa własności gdyż w innym wypadku nie wykonalne byłyby jakiekolwiek próby ukształtowania ładu przestrzennego gdyż prawo własności, chronione art. 140 kodeksu cywilnego miałoby priorytet nad innymi prawami. Z art. 140 kodeksu cywilnego wynika, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa". Oceniając zgodność miejscowego planu z prawem i zasadą proporcjonalności Sąd w tym wypadku nie dopatrzył się naruszenia tej zasady ani też nadmiernego (a więc niezgodnego z prawem) ograniczenia prawa własności Skarżącej. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej i technicznej znajdującej się w aktach administracyjnych i złożonej na rozprawie teren do którego przynależą obie działki jest terenem wysoko zurbanizowanym, zabudowanym licznymi budynkami wielomieszkaniowymi. Położony jest tuż przy jednym z nich (zdjęcie k 48 akt) i wykorzystywany jest obecnie jako teren zielony wokół którego posadowione są ciągi piesze (już wybudowane). Porównując rozmiar tego terenu do terenu zabudowanego blokami uprawniony był wniosek Gminy iż stanowi on "resztki zieleni w kwartale o intensywności zabudowy". Poza tym, jak wynika z tych dokumentów (choćby z k 56 akt) pozostałe nieruchomości Skarżącej Spółdzielni zostały zabudowane praktycznie w całości i dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawienie tego niewielkiego terenu jako terenu wykorzystywanego dla potrzeb komunikacji z zielenią towarzyszącą stanowi przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego. Prawo własności (czy użytkowania wieczystego) nie daje bowiem gwarancji 100% możliwości zabudowy. Zastosowane więc w planie ograniczenia w zabudowie mieszczą się w ustawowych ramach a przyjęte założenia planu i przyczyny dla których zostały one ustanowione zostały w sposób właściwy uzasadnione, (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r II OSK 796/12, Lex nr 1216768). Wszystkie argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę Sąd uznaje za trafne, w tym również ten dotyczący zapisów planu ze Studium Uwarunkowań ze względu na wskaźniki intensywności zabudowy (2,0), które na tym terenie i tak zostały przekroczone (5,0), czemu strona Skarżąca nie zaprzeczyła. Nie trafny jest więc zarzut naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie właściciela możliwości zabudowy. Nie doszło także do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawach, tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ograniczenie własności innych osób tym bardziej w sytuacji w której interes ogólny jakim jest m.in. komfort życia mieszkańców i prawo do korzystania z przyrody, choć w minimalnym stopniu uzasadnia przyjęcie iż te potrzeby społeczeństwa są na tyle ważne aby uzasadniały niewielkie ograniczenie prawa użytkowania wieczystego skarżącego. Nawiasem mówiąc wydaje się że tych terenów korzystają przede wszystkim członkowie Spółdzielni gdyż przylega do bloku. Spółdzielnię tworzą ich członkowie a skoro mogą z tego terenu korzystać w sposób nieograniczony trudno przyjąć za uzasadniony argument o pozbawieniu Spółdzielni jej praw. Przyjęte w planie rozwiązanie prawidłowo wyważa interes publiczny i interes prywatny. Przeznaczenie przez Spółdzielnię tego terenu pod zabudowę nie może w takich okolicznościach stanowić podstawy do zmiany zapisów planu, tym bardziej że w studium zagospodarowania terenu był on terenem o takim samym przeznaczeniu a zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 4 ustawy o p i z. p. ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa których istnienie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 skargę oddalił. W świetle przepisu art. 200 p.p.s.a. brak jest podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.