II OSK 1285/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2199/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 17 listopada 2011 r. nr XXVII/547/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni A. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca Spółdzielnia") na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 17 listopada 2011 r. nr XXVII/547/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu ulicy Okopowej w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółdzielnia zakwestionowała plan w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w Warszawie, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MW/U). Działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią część gruntu o powierzchni 2 ha 7150 m2 oddanego skarżącej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe na podstawie aktu notarialnego z 7 października 1988 r. Skarżąca zrealizowała na przeważającej części tego gruntu przedsięwzięcie polegające na budowie osiedla mieszkaniowego. Obecnie teren obu działek Spółdzielnia przeznaczyła na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i 17 lutego 2011 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy. Uchwalenie planu uniemożliwi realizację tego przedsięwzięcia, ponieważ teren ten został przeznaczony pod komunikację pieszą z zielenią towarzyszącą (KP/ZP). W ocenie skarżącej Spółdzielni, taka zmiana przeznaczenia gruntu stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa własności i nadużycie władztwa planistycznego przyznanego gminie. W odpowiedzi na skargę Miasto st. Warszawa wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że z załącznika nr 2 do uchwały nr XVI 1/547/2011 r. wynika, że Rada m.st. Warszawy odniosła się do zarzutów skarżącej Spółdzielni przed podjęciem uchwały. Ponadto nie podzieliła stanowiska skarżącej Spółdzielni, że nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwiająca zabudowę, ponieważ to nie umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego decyduje o przeznaczeniu terenu, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki stanowią skwer, który bezpośrednio przylega do budynków po południowej stronie ulicy Wolności, a od budynku po północnej stronie tej ulicy dzieli go 20 m. Wprowadzenie na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy wiązałoby się z drastycznym wzrostem intensywności zabudowy terenu i tak już ściśle zabudowanego, likwidację resztek zieleni oraz pogorszeniem warunków życia mieszkańców zabudowy sąsiedniej. Tereny zbudowane przez skarżącą Spółdzielnię nie spełniają kryteriów minimalnej powierzchni terenów zielonych (25%), o jakiej mowa w Studium zagospodarowania m.st. Warszawy (zwane dalej Studium) jak i w stosownych przepisach wykonawczych. W związku z tym jedyny wolny i porośnięty wysokimi drzewami fragment obszaru wskazany został w planie jako teren KZ(ZP), tj. wolny od zabudowy o powierzchni biologicznie czynnej min 20%. Na pozostałych terenach zabudowanych będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, zieleń to w 90 % zieleń na stropach parkingów podziemnych, zatem teren KP(ZP) pozostaje jedynym o pełnej infiltracji opadów do gruntu rodzinnego, co pozwala na przetrwanie drzew o rozbudowywanych korzeniach. W ocenie organu, przeznaczenie działek w planie pod komunikację pieszą i zieleń urządzoną, również w kontekście obszaru (ok 1/27 gruntu w porównaniu z pozostałą częścią nieruchomości) już i tak intensywnie zabudowanego nie stanowi przekroczenia władztwa pianistycznego. Niemal cała nieruchomość skarżącej Spółdzielni została już zabudowana, a jedynie jej niewielka część została przeznaczona na komunikację pieszą i zieleń urządzoną. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółdzielni, a szczegółowe postanowienia tej uchwały nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Kwestionowany przez Skarżącą przepis § 48 planu dotyczy przeznaczenia na komunikację pieszą i zieleń urządzoną dwóch działek nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,11 ha. Sąd I instancji wyjaśnił, że ograniczenie prawa własności chronionego w art. 64 Konstytucji RP jest dopuszczalne tylko ustawą. Jedną z tych ustaw jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), która nakłada na gminy obowiązek kształtowania polityki przestrzennej i jej zasad (art. 1 ustawy), a art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustanawia zasadę wolności zagospodarowania terenu, do którego przysługuje określonemu podmiotowi tytuł prawny w granicach planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku, w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, ochrony porządku publicznego czy środowiska. Działając w granicach prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą więc w tworzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu ochrony innych wartości. Prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest jednak prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności ani też nadmiernego (a więc niezgodnego z prawem) ograniczenia prawa własności skarżącej Spółdzielni. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej i technicznej znajdującej się w aktach administracyjnych i złożonej na rozprawie, teren, do którego przynależą obie działki jest terenem wysoko zurbanizowanym, zabudowanym licznymi budynkami wielomieszkaniowymi. Położony jest tuż przy jednym z nich i wykorzystywany jako teren zielony, wokół którego posadowione są ciągi piesze (już wybudowane). Pozostałe nieruchomości skarżącej Spółdzielni zostały zabudowane praktycznie w całości i dlatego, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawienie tego niewielkiego terenu jako terenu wykorzystywanego dla potrzeb komunikacji z zielenią towarzyszącą stanowi przekroczenie przez Miasto władztwa planistycznego. Prawo własności czy użytkowania wieczystego nie daje gwarancji możliwości zabudowy całej powierzchni działki. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowane w planie ograniczenia w zabudowie mieszczą się w ustawowych ramach, a przyjęte założenia planu i przyczyny, dla których zostały one ustanowione zostały w sposób właściwy uzasadnione. Sąd I instancji podzielił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, w tym również dotyczącą zgodności planu ze studium ze względu na wskaźniki intensywności zabudowy, które na tym terenie i tak zostały przekroczone. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 6 u.p.z.p., przez pozbawienie właściciela możliwości zabudowy. Nie doszło także do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle u.p.z.p. możliwe jest ograniczenie własności innych osób. Dotyczy to w szczególności w sytuacji, w której interes ogólny, choć w minimalnym stopniu uzasadnia niewielkie ograniczenie prawa użytkowania wieczystego. Interesem ogólnym jest w tym przypadku m.in. komfort życia mieszkańców i prawo do korzystania z przyrody. W ocenie Sądu I instancji, przyjęte w planie rozwiązanie prawidłowo wyważa interes publiczny i interes prywatny. Przeznaczenie przez Spółdzielnię tego terenu pod zabudowę nie może w takich okolicznościach stanowić podstawy do zmiany planu, tym bardziej, że w studium jest to teren o takim samym przeznaczeniu, a zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto Sąd I instancji, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółdzielnia. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że przeznaczenie działek nr [...] i [...] na komunikację pieszą wraz z urządzoną zielenią towarzyszącą mieści się w granicach władztwa planistycznego. Po drugie, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. przez przyjęcie, że kwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię ustalenia planu powodują jedynie "niewielkie ograniczenie prawa użytkowania wieczystego". Ponadto skarżąca spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku kwestii związania Rady Miasta przy uchwalaniu planu, ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w zakresie przeznaczenia terenu działek nr [...] i [...]. Po drugie, art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy w części określającej przeznaczenie terenu działek nr ew. [...] i [...] pod komunikację pieszą z urządzoną zielenią towarzyszącą KP(ZP), tj. w zakresie ustaleń § 48, uchwała przekroczyła granice władztwa planistycznego, ograniczając w sposób niedopuszczalny prawo użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni. Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), oraz zasądzenie od Miasta st. Warszawy na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. z powodu błędnego przyjęcia stanowiska, że przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] na komunikację łącznie z urządzoną zielenią towarzyszącą mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędnie w tym zarzucie kasacyjnym nie podniesiono na czym powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego miało polegać, tj. czy na niewłaściwej wykładni czy też nieprawidłowym ich zastosowaniu przez Sąd I instancji (art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 p.p.s.a.). Ponadto nawet nie powołano w skardze kasacyjnej w tym zakresie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Natomiast przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. stanowi tylko, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności prawo własności (pkt 7) i potrzebę interesu publicznego (pkt 9). Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. Podczas kontroli ich wykładni lub zastosowania w tej sprawie w zakresie tzw. "ważenia" interesu publicznego z ochroną prawa własności w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy. Nie nastąpiło bowiem w tej sprawie naruszenie interesu prawnego strony skarżącej związane z jednoczesnym naruszeniem prawa materialnego, które spowodowałoby przekroczenie granic przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego to właśnie Rada Miasta st. Warszawy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów na obszarze objętych uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym także w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej. Ponadto już w § 48 uchwały Rady Miasta z 17 listopada 2011 r. określono przeznaczenie terenu 2.5.b (KP/ZP) właśnie pod komunikację pieszą z urządzoną zielenią. Natomiast w toku postępowania planistycznego strona skarżąca zgłosiła dwukrotnie uwagę o zmianę przeznaczenia powyższego terenu, skweru u zbiegu ulic: Wolność i Projektowana na rzecz zabudowy biurowej mieszkaniowo-usługowej. Zgłoszona uwaga dotycząca zrealizowania zabudowy XVI kondygnacyjnej (tj. 44 m) została uznana za sprzeczną z § 6 ust. 1 pkt 3 cyt. uchwały, czyli z zasadą ochrony zieleni towarzyszącej zabudowie, ponieważ skwer, na którym miałaby być zrealizowana zabudowa, bezpośrednio przylega do budynków po południowej stronie ul. Wolność, a od budynku po północnej stronie tej ulicy dzieli go zaledwie 20 m. Z tych względów słusznie Sąd I instancji orzekł, że wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy w tym terenie wiązałoby się z niedopuszczalnym wzrostem intensywności zabudowy, a więc tego terenu już przecież zabudowanego i likwidacją pozostałości zieleni oraz pogorszeniem warunków życia mieszkańców zabudowy sąsiedniej czyli także spowodowałoby to naruszenie konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju w świetle art. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz w związku z art. 5 Konstytucji RP także w zakresie ochrony środowiska. Ponadto jest to jedyny wolny i porośnięty wysokimi drzewami fragment obszaru, stąd wskazany został w planie miejscowym jako teren KP(ZP), tj. wolny od zabudowy o powierzchni biologicznie czynnej min. 20%. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przeznaczenie w § 48 terenu oznaczonego symbolem 2.5.b pod komunikację pieszą i zieleń urządzoną na nieruchomości, do której strona skarżąca posiada prawo użytkowania wieczystego, w świetle także wielkości tego obszaru, a więc ok. 1/27 gruntu w porównaniu z pozostałą częścią nieruchomości już bardzo intensywnie zabudowaną, nie stanowi przekroczenia tzw. władztwa planistyczny gminy. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. z powodu przyjęcia stanowiska, że przedmiotowe ustalenia planu miejscowego powodują tylko "niewielkie ograniczenie prawa użytkowania wieczystego". Wynika to z tego, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w związku z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia w tej sprawie np. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. wbrew zarzutowi kasacyjnemu. W przedmiotowej sprawie działanie Rady Miasta w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się bowiem w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Oznacza to, że ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogły planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami, byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z istotą ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych, zaś władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi uwzględniać zasady nie tylko ładu przestrzennego, lecz i zasady proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności lecz w relacji do ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony środowiska jak i równowagi przyrodniczej na danym terenie. Po trzecie, chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku kwestii związania Rady Miasta st. Warszawy przy uchwalaniu planu miejscowego ustaleniami studium – w zakresie przeznaczenia terenu działek nr [...] i nr [...]. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że brak jest w tym zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium, a planem miejscowym co do wskaźnika intensywności wymaganego właśnie dla obszaru M1.30, a uśrednionego w studium dla M1 i równego 2,0 (w terenach MW/U), który w planie miejscowym wynosi 5,0 – co jest tylko potwierdzeniem stanu istniejącego. W świetle wypisu i wyrysu ze studium będącego w aktach sprawy, a dotyczącego działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Ponadto Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w świetle ustaleń planu miejscowego w korelacji z odpowiednimi w tym zakresie ustaleniami studium dotyczącymi powyższych działek, wskaźniki intensywności zabudowy (2,0) i tak zostały już przekroczone na tym terenie. Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji z tej przyczyny art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.