II GSK 387/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. [...] Spółki z o.o. - [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1202/12 w sprawie ze skargi P. [...] Spółki z o.o. - [...] w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę kasacyjną I. Wyrokiem z 15 stycznia 2013r. sygn. akt: II SA/Ol 1202/12,Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji podał, że zaskarżoną uchwałą, Rada Miejska w O. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg znajdujących się w zarządzie Gminy Miejskiej O. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) W punkcie 1 załącznika do tej uchwały ustalono stawki za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym, różnicując je w przedziale kwotowym od 2,00- zł do 8,00- zł, w zależności od rodzaju elementu zajętego pasa drogowego i procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. W punkcie 3 tejże uchwały ustalono stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, różnicując te stawki, w zależności od tego, czy umieszczenie w pasie drogowym dotyczy obiektu budowlanego (1,00- zł za każdy dzień) czy reklamy (2,00- zł za każdy dzień). W punkcie 4 tej uchwały ustalono jedną stawkę za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ( 2,00- zł za dzień). W punkcie 2 natomiast ustalono stawkę 200,00- zł za rok za zajęcie 1m² pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. pismem z 31 lipca 2012r. (data wpływu do organu 3 sierpnia 2012 r.) wezwała Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu wskazano, że Spółka jest przedsiębiorstwem świadczącym usługę dystrybucji gazu ziemnego, m.in. na terenie miasta O. Ze względu na niezależne od Spółki uwarunkowania (brak zgody właścicieli gruntów na umieszczenie infrastruktury sieciowej na terenie ich nieruchomości, uwarunkowania urbanistyczne, istniejącą infrastrukturę sieciową), jest ona zmuszona występować do zarządcy dróg gminnych o zgodę na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury sieci gazowej w pasie drogowym dróg publicznych, należących do Gminy Miejskiej O. Spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, które zostały ustalone przedmiotową uchwałą. Zdaniem Spółki uchwała ta narusza przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych i w związku z tym powinna być zmieniona lub uchylona. Rada Miejska w O nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. II. W dniu 17 września 2012r. [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek zgodnie z art. 40 ust. ustawy o ruchu drogowym stawka za zajęcie 1 m² pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie może przekroczyć 200,00 zł/m², to jednak w myśl ust. 9 tegoż artykułu, przy ustalaniu stawek organ zobowiązany jest uwzględnić: kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Tymczasem stawka w wysokości 200,00 zł/m²/rok, ustalona w zakwestionowanej uchwale, jest rażąco wysoka. Ustawa o drogach publicznych nie narzuca z góry stawek za zajęcie pasa drogowego, umożliwiając odpowiednim organom podjęcie w tej sprawie samodzielnej decyzji. Nie może ona jednak być dowolna i pozostawać w oderwaniu od obiektywnych czynników, o których mowa wart. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą wysokość stawki została ustalona dowolnie, a w procesie uchwałodawczym nie rozważono wszystkich przesłanek, o których stanowi art. 40 ust. 9 cytowanej ustawy. Spółka zarzuciła, że w zakwestionowanym akcie nie uwzględniono w szczególności: -kategorii drogi, gdyż stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Burmistrz O. są niekiedy aż pięciokrotnie wyższe niż stawki opłat za zajęcie dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA, -rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, gdyż stawka w wysokości 200,00 zł/m²/rok za zajęcie pasa drogowego dróg w gminie miejskiej O. stosowana jest bez względu na fakt, czy doszło do zajęcia jezdni, chodnika i pobocza bądź pozostałych elementów pasa drogowego, -rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, gdyż w drogach gminnych umieszczane są urządzenia gazowe, które zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią szeroko rozumiany cel publiczny oraz sprzyjają społeczno - gospodarczemu rozwojowi terenów zgazyfikowanych. Spółka wskazała, że wprowadzenie w życie zaskarżonej uchwały spowodowało znaczny wzrost kosztów ponoszonych przez Spółkę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń gazowych, ze względu na dwudziestopięciokrotne zwiększenie stawki opłaty rocznej. Odpowiadając na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że skarga była dopuszczalna. Uchwała rady gminy o charakterze generalnym podlegała kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm. dalej-p.p.s.a.). Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa została związana z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995r. sygn. akt: IV SA 346/93 (ONSA 1996 nr 3 poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny". (wyrok NSA z 13 listopada 2012r.sygn. akt: II OSK 2105/12, dostępny w bazie orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowała termin do wniesienia skargi, określony w art. 53§2 p.p.s.a. Wskazała także na subiektywne przesłanki, które – w jej ocenie-naruszają jej indywidualny interes. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość została ustalona w zaskarżonej uchwale. Sytuacja prawna Skarżącej jest zatem powiązana z uchwałą stanowiącą przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. W związku z tym należało ocenić, czy i ewentualnie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. W myśli art. 40 ust. 1-3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej -u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami jest związane z obowiązkiem ponoszenia opłat. Stanowi o tym art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Upoważnienie do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla organu uchwałodawczego gminy zawarte jest w art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10,00 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200,00 zł". Skarżąca spółka zarzucała, że przy uchwalaniu uchwały, będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nie uwzgledniono przesłanek, wymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie "przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym". Nie można jej jednak, zdaniem Sądu, odczytywać w oderwaniu od pozostałych regulacji, dotyczących pasa drogowego, zawartych w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Redakcja tego przepisu i umieszczenie wśród innych, regulujących kwestie odpłatności za zajęcia pasa drogowego, pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada gminy, ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ stanowiący gminy w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów, określonych w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 u.d.p. przy ustalaniu przedmiotowych stawek uwzględnia się kategorię, której pas zostaje zajęty. Rada gminy jest uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest gmina. Kryterium to należy więc odczytywać w ten sposób, że organ bierze je pod uwagę w takim zakresie, w jakim zajęcie pasa drogowego utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z tegoż pasa na potrzeby ruchu drogowego lub zarządzania drogami. Podobnie, inne kryteria określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. mają znaczenie przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie nawierzchni pasa drogowego, w zależności od stopnia utrudnienia działań zarządcy drogi, w związku z zajęciem pasa na potrzeby inne aniżeli potrzeby ruchu drogowego lub zarządzania drogami. Zatem, w ocenie Sądu, powołany przepis zakreśla jedynie kryteria według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z 14 stycznia 2003r. sygn. akt: I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Tym samym Rada Miejska w O. była uprawniona do przyjęcia maksymalnej stawki. W zaskarżonej uchwale Rada zróżnicowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a zatem w tym zakresie uchwała nie narusza przepisów prawa. Fakt, iż przy ustalaniu stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ uchwałodawczy przyjął jej maksymalną wysokość dopuszczoną przez ustawodawcę, nie powoduje niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ działał bowiem w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzut strony, iż jest to stawka rażąco wysoka nie ma zaś charakteru natury prawnej lecz dotyczy jej interesu faktycznego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty i może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Niezrozumiały jest przy tym zarzut strony skarżącej, która z jednej strony wskazuje na konieczność zróżnicowania stawek w oparciu o kryteria ustawowe, a z drugiej strony kwestionuje wprowadzenie różnych stawek opłat ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (opłaty za umieszczanie urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych), a więc w oparciu o kryterium określone w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie ustalając stawki opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok NSA z 16 maja 2012r., sygn. akt: II GSK 548/11). Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im jednej stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd może uwzględnić skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy i stwierdzić ich nieważność tylko wówczas, gdy stwierdzi, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Na ocenę legalności zaskarżonej uchwały nie ma wpływu także i to, że organ stanowiący gminy powołał częściowo błędną podstawę prawną podjętej uchwały. Otóż w podstawie prawnej powołano, oprócz art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., także art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym została uchwalona 8 marca 1990r. a nie jak to powołano w zaskarżonej uchwale 5 czerwca 1998r. Ponadto art. 12 odnosi się do zasad i trybu przeprowadzania referendum gminnego i w ogóle nie zawiera jednostki redakcyjnej: "pkt 7". Uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminę, na podstawie upoważnień ustawowych, daje art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznając - w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. - radzie gminy kompetencję do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Skoro zatem istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały, mimo że została częściowo błędnie powołana, to uchybienie to nie powodowało nieważności uchwały. IV. [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.: -naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych-poprzez przyjęcie, że przepis powyższy nie tworzy po stronie Rady Miejskiej w O. obowiązku różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryteria w nim wskazane. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczy tego czy Rada Miejska uchwalając akt prawa miejscowego (kwestionowaną uchwałę) mogła wprowadzić różne stawki za zajęcie pasa drogowego tj. inne stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej a inne za umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej był akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3§1 pkt 5 p.p.s.a., w zw z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowił w przypadku gminy, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej-u.s.g.) z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z 6 marca 2000r. sygn. akt: P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłat, o których mowa w ust. 4 i 6 nie mogą przekroczyć 10,00 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200,00 zł. Stawka opłat może być, zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy zróżnicowana w zależności od: 1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaju zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy wskazuje na możliwość zróżnicowania stawki z uwagi rodzaj urządzeń umieszczonego w pasie drogowym. Jak wynika z treści uchwały dla urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stosuje się stawki w wysokości 50% opłat określonych w §3 i §4 Uchwały. Skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych w zróżnicowaniu stawek dla różnych urządzeń infrastruktury co stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zarzuca niezastosowanie art. 217 Konstytucji RP. Swoje stanowisko opiera na poglądzie wyartykułowanym w wyroku WSA w Olsztynie z 27 września 2012r. sygn. akt: II SA/Ol 777/12, wedle którego nie jest uzasadnione żadnymi racjonalnymi względami preferowanie urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej nad urządzenia infrastruktury gazowej. Nadto, zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora, który odwołuje się do poglądów zawartych w wyroku sygn. akt: II SA/Ol 777/12. Po pierwsze-dostrzeżone w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 777/12, wady zaskarżonego aktu prawa miejscowego dotyczyły takich aspektów kwestionowanej uchwały, które nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie., tj. zagadnienia lokalizacji urządzenia w poprzek lub wzdłuż drogi, w terenie zabudowanym i niezabudowanym. Po wtóre-w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 777/12, Sąd skoncentrował się na kwestii nakładania opłaty za zajęcie pasa drogowego rozumianej jako danina publiczna w świetle art. 217 Konstytucji RP i przyjął, że wprowadzenie różnych stawek w uchwale stanowi samoistne przyznanie ulgi za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko to jest błędne, bowiem zakłada, że Rada Miejska w O. przyznała ulgi za zajęcie pasa drogowego i abstrahuje od treści całej uchwały. Skarżący kasacyjnie pomija treść art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w którym ustawodawca zawarł sformułowanie, iż organ stanowiący jednostki samorządu (tu Rada Miejska) ,,uwzględnia" przy uchwalaniu stawek za zajęcia pasa drogowego różne okoliczności (kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). Posłużenie się określeniem ,,uwzględnia" nie pozwala na przypisanie mu znaczenia ,,ulgi" jak chce tego kasator. Co więcej ustawodawca chcąc uczynić art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, przepisem zawierającym elementy konstrukcyjne podatku, nie posłużyłby się określeniem ,,uwzględnia" lecz jednoznacznym określeniem, wskazującym na ,,ulgę". Poddając kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok, warto zauważyć, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. (wyrok NSA z 16 maja 2012r. sygn. akt: II GSK 548/11 LEX nr 1217638). Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a.