I OSK 917/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 942/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 942/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2012 r. o odmowie przyznania M. G. (dalej, jako: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną J. G. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 7, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej także, jako: "ustawa"), odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną. Organ I instancji przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium motywowało, że materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Przedmiotowe świadczenie zostało przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy. Obecnie brzmienie powyższego przepisu związane jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), zgodnie z którym poprzednio obowiązujący art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 17 ust. 1 ustawy przewidywał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka). Natomiast art. 17 ust. 5 ustawy zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust 5 pkt 2a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 14 października 2011 r. na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2011 Nr 205, poz. 1212). Powyższe oznacza, iż osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne otrzymać. Wobec faktu, że skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 28 czerwca 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r., do których nie odnosi się przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie powyższego przepisu w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba, że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. W ocenie Kolegium organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając ją za osobę nieuprawnioną do jego przyznania. Jak wynika, bowiem z akt sprawy osoba wymagająca opieki - Joanna Gałężewska pozostaje ze stroną postępowania w związku małżeńskim, co w świetle przywołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M. G. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, z uwagi na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjętą przez organy obydwu instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. Przywołując treść ww. przepisu oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, Sąd podniósł, że uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest w niniejszym przypadku skarżący, który zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną ("świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje..."), a zarazem, na którym "ciąży obowiązek alimentacyjny" (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie jest on ponadto niepełnosprawny w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy go wyjątek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie dotyczy, zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy, ale odnosi się do krewnych osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, jest nieprawidłowe, ponieważ pomija systemową i celowościową wykładnię. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została przez Sąd I instancji za błędną, co miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało, zdaniem Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., domagając się uchylenia wyroku z 15 stycznia 2013 r. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: • art. 17 ust 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust 1 ustawy poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji, kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego, • art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia, wnioskowane świadczenie otrzymać. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. W ocenie Kolegium brzmienie art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy w dniu wydania decyzji – jego literalna wykładnia - uniemożliwia współmałżonkowi nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na małżonka będącego osobą wymagającą opieki, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść ww. przepisu nie budzi wątpliwości, a zatem nie zachodzi potrzeba jego dalszej wykładni, jak to uczynił Sąd I instancji. Sąd I instancji nie powinien dokonywać zmian obowiązującego prawa i stwierdzać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. odnoszącego się do przepisów obowiązujących do 13 października 2011 r. Powyższe stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 942/12 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 tej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając zaskarżoną decyzję dokonało nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór, bowiem w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów, nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, co do nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. prowadzi do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten, który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając, więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek powoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji omawianej regulacji prawnej w taki sposób, że w dalszym ciągu brzmienie odnośnych przepisów, nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) – dalej w skrócie: "K.r.o." oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 K.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 K.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można, zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i n. K.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być, zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty były nieuzasadnione. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał, bowiem - w zakresie swej właściwości - oceny zgodność z prawem kwestionowanej w skardze decyzji administracyjnej. Zasadnie również dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ich nieprawidłowa wykładnia przesądzała, bowiem o tym, czy skarżący jest uprawniony do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było, zatem podstaw, aby uznać, że dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawna była nietrafna, co skutkować miałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w sposób zrozumiały wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, co na gruncie zaistniałego stanu sprawy należało uznać za wystarczające. Jedynie dodatkowo wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega pewną rozbieżność sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem. Jednakże z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, w których brak zarzutów w tym zakresie, kwestia owej rozbieżności pozostaje poza oceną Sądu odwoławczego. Wyrok uchylający zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.