II SA/Łd 1122/12

Dnia 16 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływanej, jako K.p.a.) i art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm., w dalszej części uzasadnienia wskazywanej, jako ustawa), po rozpoznaniu wniosku S. B., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż w dniu 5 lipca 2012r. wpłynął wniosek S. B. o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 K.p.a., jednakże, jak ustalił w toku czynności wyjaśniających, nie jest możliwe uchylenie wskazanej przez wnioskodawcę decyzji, gdyż nie wykazał on, by za uchyleniem tegoż aktu przemawiał interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Organ podkreślił, iż taka przesłanka wynika wprost z przepisu art. 154 K.p.a., co oznacza, iż ustawodawca nie pozostawił w zakresie oceny dopuszczalności zastosowania tego trybu żadnej dowolności. Precyzując ustalenia faktyczne Kierownik wskazał, iż jak wynika z akt sprawy strona w okresie okupacji, od maja 1942r. do stycznia 1945r., pracowała w gospodarstwie rolnym należącym do Niemca J. K. w miejscowości J., gmina W. Według relacji strony, jej rodzina w 1941r. została wysiedlona z miejscowości W., gmina W. Starsze rodzeństwo zostało wywiezione do pracy na terytorium III Rzeszy, zaś matka M. B. wraz z wnioskodawcą znalazła się w miejscowości D., odległej około 7 km od miejsca stałego zamieszkania. W D. strona została skierowana do pracy w sąsiedniej miejscowości J., zaś matka poszukiwała zatrudniania w powiecie [...]. Reasumując dotychczasowe ustalenia Kierownik stwierdził, iż wykonywanie pracy przymusowej w miejscowości znajdującej się w pobliżu stałego miejsca zamieszkania, na terytorium tej samej gminy W., nie może być uznane za deportację do pracy przymusowej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, gdyż praca była świadczona w środowisku znanym geograficznie i językowo. Nadto okoliczności wysiedlenia nie dają podstaw do stwierdzenia, że miał miejsce nakaz pracy, gdyż z wyjaśnień wynika, iż zarówno poszukiwanie zakwaterowania, jak i zatrudnienia było prowadzone z własnej inicjatywy rodziny strony, na własną rękę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. B. powtórzył argumentację wniosku o zastosowanie trybu opisanego w art. 154 K.p.a., opisując sam tryb nadzwyczajny oraz przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt K 49/07. Strona podkreśliła, iż okoliczności jej deportacji nabierają szczególnego znaczenia jeżeli uwzględni się, iż wówczas strona miała zaledwie 10 lat, była deportowana bez rodziców i rodzeństwa, zmuszana do niewolniczej pracy, bez możliwości kontaktów z rodziną, a odległość 10 km od domu rodzinnego w warunkach zawieruchy wojennej była barierą nie do pokonania. W ocenie strony nieuzasadnione jest stanowisko organu oparte przede wszystkim dla kryterium geograficznym, na odległości od miejsca zamieszkania i pominięcie szczególnych warunków represji z jaką musiała radzić sobie strona. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu obszernie opisał tryb nadzwyczajny wynikający z art. 154 K.p.a. i przesłanki jego zastosowania. Dalej podkreślił, iż fakt wykonywania pracy przymusowej nie budzi wątpliwości jednak brak jest podstaw, w świetle zebranego materiału, do twierdzenia, że praca ta była połączona z wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska, życiem w otoczeniu wrogości i wyobcowania. Strona przebywała bowiem w tym samym środowisku kulturowym i językowym i pozostawała w stałym kontakcie z matką i rodzeństwem, co wynika z oświadczenia strony z dnia 20 maja 2004r. złożonego do Fundacji "Polsko – Niemieckie Pojednanie" i opisu represji dołączonego do pierwszego wniosku o przyznanie świadczenia. W ocenie organu, w świetle tych dokumentów, nie sposób dać wiary twierdzeniom strony o braku kontaktu z rodziną i o bezpośrednim skierowaniu do pracy przymusowej z rodzinnej miejscowości. Kierownik podkreślił jednocześnie, iż nie kwestionuje ciężkich warunków bytowych, na które strona była zdana, przy czym nie mogą one być podstawą zasadności jej roszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz art. 154 K.p.a.. Uzasadniając zarzuty i wnioski strona powtórzyła argumentację pierwotnego wniosku i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytaczając obszerne fragmenty orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. wykazuje, iż jej sprawa nie została potraktowana w sposób indywidualny, w przeciwnym razie organ dostrzegłby szczególną represję jakiej strona została poddana będąc zaledwie dziesięcioletnim dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na jego treść. Kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie przepisu art. 154 § 1 K.p.a. stanowiącego, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższa regulacja statuuje jeden z wyjątków od zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych pozwalając na uchylenie lub zmianę decyzji po zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek: - istnieniu decyzji ostatecznej, która nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, - przemawianie interesu społecznego lub słusznego interesu strony za uchyleniem lub zmianą tej decyzji. Posłużenie się przez ustawodawcę spójnikiem "lub" oznacza, że za zmianą decyzji może przemawiać tylko interes społeczny bądź też tylko interes strony, choć nie można wykluczyć sytuacji, gdy za zmianą decyzji ostatecznej będzie przemawiał wzgląd na oba te interesy. Przesłanki te mają charakter równoważny, a nieziszczenie się którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Ponadto podkreślić wypada, iż decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. ma charakter uznaniowy, a to oznacza, iż organ zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego zaprezentowania swego stanowiska uzasadniającego podjęte rozstrzygnięcie aby nie narażać się na zarzut dowolności rozstrzygnięcia. Ponadto należy wskazać, iż konstrukcja art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w kolejnej instancji. Postępowanie prowadzone na tej podstawie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych (vide chociażby .wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 49/12, LEX nr 1139085). Analizując kontrolowane rozstrzygnięcie pod kątem spełnienia wskazanych powyżej przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu art. 154 K.p.a. nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszej z przesłanek. Odmawiając stronie przyznania świadczenia pieniężnego decyzją z dnia [...] organ wydał decyzję mocą której żadna ze stron nie nabyła uprawnień. Wobec niezaskarżenia owej decyzji stała się ona ostateczna. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że organ w sposób pełny i wyczerpujący rozważył w toku prowadzonego postępowania kwestie drugiej z wymienionych powyżej przesłanek. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej decyzji ją poprzedzającej z dnia [...], prowadzi do wniosku, iż organ w istocie odstąpił od oceny drugiej przesłanki, nie wskazując czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W decyzji z dnia [...] organ jedynie podniósł, iż wnioskodawca nie wskazał by za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, po czym ograniczył się do ponownej analizy samych przesłanek deportacji i oceny zgromadzonego dotychczas materiału. Natomiast w zaskarżonej decyzji, wprawdzie obszernie scharakteryzował tryb nadzwyczajny wynikający z art. 154 K.p.a., jednakże również ograniczył się do analizy przesłanek z omawianej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem postępowanie oparte na art. 154 § 1 K.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Tym samym oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie weryfikacji ostatecznej decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (vide: wyrok NSA z dnia 17 września 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 428/10, Lex nr 745237). Słuszny interes strony w rozumieniu analizowanego przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 1406/06, Lex nr 427601). Analiza decyzji, których wzruszenia domagał się skarżący wskazuje, iż organ w decyzji z dnia [...] odmówił przyznania mu świadczenia stwierdzając, że strona co prawda była wysiedlona z miejsca dotychczasowego zamieszkania i wykonywała pracę przymusową na rzecz niemieckiego okupanta ale praca ta była wykonywana w pobliżu miejsca zamieszkania, a zatem nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o jakiej wspomina Trybunał w swym wyroku z dnia 16 grudnia 2009r., bowiem nie była połączona z wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Natomiast w decyzji ostatecznej z dnia [...] poza powtórzeniem powyższych okoliczności, dodatkowo organ zwrócił uwagę na oświadczenie świadka, z którego wynika, że często spotykał wnioskodawcę, co w ocenie organu świadczy o braku zerwania więzi z dotychczasowym środowiskiem. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z dość rzadką sytuacją, w której powyższe decyzje wydane zostały w następstwie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009r., niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 2 pkt 2 omawianej ustawy w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Dopiero w następstwie tegoż orzeczenia ustawą nowelizującą z dnia 25 lutego 2011r. (Dz. U. nr 72, poz. 380) dokonana została zmiana treści art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez dodanie, iż represją w rozumieniu ustawy jest także deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r.. W rozumieniu funkcjonalnym wskutek tej noweli nie uległ zmianie stan prawny wywołany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. jednak wydaje się, iż jasne brzmienie znowelizowanego przepisu mogło zdezaktualizować niektóre z uwag Trybunału o cechach i charakterze deportacji do pracy przymusowej jako represji uzasadniającej przyznanie świadczenia pieniężnego. W szczególności po nowelizacji wątpliwe jest takie definiowanie pojęcia deportacji do pracy przymusowej, jakiego dokonał organ w decyzji z dnia [...], a więc poprzez ustalenie czy zostały zerwane więzi z dotychczasowym środowiskiem. Ponadto nawet w świetle argumentacji Trybunału trzeba pamiętać, iż bez wpływu na ocenę uciążliwości doznanej represji jest odległość na jaką strona została wysiedlona. Ustawa natomiast nie zawiera w tej mierze żadnego ograniczenia. Nadto, jak wielokrotnie wypowiadała się judykatura, co zresztą przytacza organ, nie można wykluczyć, iż osoba wysiedlona kilka kilometrów od miejsca zamieszkania doznała cięższej represji i zmuszona była borykać się z trudniejszymi warunkami, niż osoba wysiedlona kilkaset kilometrów dalej. Powyższe okoliczności mogłyby przemawiać za istnieniem w niniejszej sprawie słusznego interesu strony, który mógłby skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony organu administracji zmierzającej do wykazania lub zaprzeczenia istnienia interesu społecznego rozumianego jako potrzeba praworządności lub słusznego interesu strony w domaganiu się wzruszenia ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego uprawnienia. Organ nie dostrzegając powyższych okoliczności i pomijając ich analizę pod kątem występowania w sprawie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, a skupiając się na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, dopuścił się naruszenia przepisu art. 154 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uznając uchylenie zaskarżonej decyzji za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie dokonać wykładni art. 154 K.p.a. z uwzględnieniem okoliczności przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu pod kątem występowania w niniejszej sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony jako przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej (art. 153 P.p.s.a.). LS