II SA/Łd 49/12

Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) odmówił A. i E., małżonkom C. zmiany decyzji własnej z dnia [...]r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. A [...] . W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż w piśmie z dnia 1 lutego 2010r. E. C. i A. C. wnieśli o zmianę wskazanej, poprzez przyznanie prawa własności lub o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...]r. wydało decyzję, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nadto przedmiotowa decyzja z dnia [...]r. była już przedmiotem oceny dokonywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. oraz sądy administracyjne w wyniku, której stwierdzono jej prawidłowość. Rozpatrzenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nastąpiło po tym jak decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości. Przyczyną negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia był charakter zagospodarowania nieruchomości (obiektami przemysłowymi – inne tereny zabudowane), który nie wchodzi w zakres przedmiotowy przepisów umożliwiających nabycie prawa własności gruntu przez użytkownika wieczystego. Organ stwierdził, iż ponieważ zakres przedmiotowy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie uległ zmianie należy uznać, ze żądanie zmiany decyzji, poprzez nadanie wnioskodawcom prawa własności, jest bezpodstawne i niecelowe. W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. i A. C. podnieśli, że władają nieruchomością zlokalizowaną w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...]. Właścicielem nieruchomości jest Gmina Ł., która uzyskała prawa własności na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r, nr [...]. Nadto odwołujący się dniu 14 sierpnia 2002r. wnieśli w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości w prawo własności. Ze względu na toczące się postępowanie komunalizacyjne postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W dniu 7 maja 2008r., w czasie, gdy przestała już obowiązywać wskazana ustawa z 1997 roku w/w postępowanie zostało podjęte, zaś według przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która wówczas obowiązywała, wnioskodawcy utracili możliwość przekształcenia przysługujących im uprawnień. Zdaniem strony odwołującej się fakt długotrwałego postępowania oraz zmiana przepisów spowodowały, że negatywne konsekwencje przewlekłości postępowania ponieśli wnioskodawcy. Nowa ustawa regulująca kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zawiera przepisy intertemporalne naruszające konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wnioskodawcy zwracali się z wnioskiem o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania, co do zgodności przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zwłaszcza art. 8 tejże ustawy z Konstytucją RP. Kończąc wskazali, że naruszenie słusznego interesu strony wiąże się z pozbawieniem prawa własności. Z kolei brak możliwości dysponowania w pełnym zakresie nieruchomością powoduje, że wnioskodawcy ponoszą wymierne straty finansowe, chociażby z uwagi na ograniczenia w dalszym inwestowaniu i rozwijaniu prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W myśl obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne, a z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi (art. 1 ust. 1 w/w ustawy). Nieruchomość, której dotyczy postępowanie, nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami. Nie jest też przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Oznacza to, że nie jest objęta zakresem powołanej ustawy. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej i wydanie decyzji według wniosku strony oznaczałoby wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. C. i A. C. wnieśli o zmianę decyzji poprzez przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w Ł. przy ul. A [...] w prawo własności, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się na jej niezgodność z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co w ich ocenie powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących uwzględnienie ich wniosku nie prowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem, bowiem art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest sprzeczny z Konstytucją RP. To właśnie z tego powodu decyzja, której zmiany odmówiono jest wadliwa, a zmiana jej zgodnie z wnioskiem przywróci stan zgodny z prawem. W opinii skarżących w niniejszej sprawie nie tylko mamy do czynienia ze słusznym interesem strony, która domaga się poszanowania konstytucyjnych praw, a także słusznym interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowo administracyjne do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 31/10, będącego następstwem pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 518/10. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011r., w sprawie o sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, wpisując sprawę do repertorium pod sygnaturą II SA/Łd 42/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., Nr 53, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. , którą organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...]., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. A [...]. Podkreślenia wymaga, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku skarżących E. i A. małż. C. o zmianę wskazanej decyzji z dnia [...]r. w trybie przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, który ma zastosowanie, gdy niekorzystna dla strony decyzja, nie tworząca praw nabytych, jest dotknięta innymi wadami, niż wymienione w art. 145 §1 K.p.a. skutkującymi wznowieniem postępowania i art. 156 §1 K.p.a. prowadzącymi do stwierdzenia nieważności. Przepis art. 154 §1 K.p.a. stanowi bowiem, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 §1 K.p.a. nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Konstrukcja przepisu art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 411/10, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 K.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1647/07, http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie znajdujące odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki uprawniające organ do zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej. Dla zastosowania opisanego trybu niezbędnym jest bowiem aby decyzja, która jest jego przedmiotem, dla żadnej ze stron nie tworzyła praw, a jednocześnie by za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. I niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. dla żadnej ze stron postępowania nie tworzy prawa. Nie budzi również wątpliwości sądu, iż za zmianą tej decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pamiętać bowiem trzeba, iż oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społeczny - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej lub sądy (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 428/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 118/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Oba rodzaje interesu muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Istotnym jest przy tym, iż zmiana decyzji w omawianym trybie nie może doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, słuszny interes strony musi mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go zastopować. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...]r. rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny. Wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia czyniącego zadość wnioskowi skarżących. Charakter, rodzaj zabudowy nieruchomość, o której przekształcenie wnioskowali skarżący nie mieścił się bowiem w przedmiotowym zakresie przywołanej ustawy, a skoro tak, to w dacie wydania decyzji z dnia [...]. miała ona pełne oparcie w wówczas obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego nie sposób przyjąć, iż za zmianą jej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, w przeciwnym razie zgodzić należałoby się ze stroną, iż decyzja z dnia [...]r. nie ma oparcia w przepisach prawa, a tak z całą pewnością nie jest. Zastosowanie wskazanego wyżej trybu nie jest możliwe w niniejszej sprawie także z tego względu, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. nie może mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie do decyzji uznaniowych. Decyzja związana to decyzja o z góry określonej treści wydana w określonym stanie faktycznym i prawnym, organ pozostaje bowiem ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują właśnie taką a nie inną treść podjętej decyzji. Z kolei decyzje uznaniowe cechują się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określony luz decyzyjny. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., o której zmianę występowali skarżący jest decyzją związaną, która to okoliczność dodatkowo wyłącza możliwość jej zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. Za wnioskowaną zmianą spornej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie przemawia także wskazywana przez skarżących zmiana stanu prawnego, jak miała miejsce pomiędzy wystąpieniem z wnioskiem o przekształcenie, a wydaniem decyzji z dnia [...]r. Organ oparł tę decyzję na przepisach obowiązujących w dacie rozstrzygania i następcze ich ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego czy zmiana zakresu ich obowiązywania pozostaje bez wpływu na ustalenie, iż nie jest to przesłanka umożliwiająca skorzystanie z trybu art. 154 K.p.a. Orzecznictwo sądowe i doktryna zgodne są, co do tego, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. w celu zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991r., w sprawie o sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993/2/33; wyrok SN z dnia 3 czerwca 1993r., w sprawie o sygn. akt III ARN 27/93, OSN CP 1994/2/43; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 1287/09, http://cbois.nsa.gov.pl; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 567; Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" T. II, Zakamycze 2005, s. 360). Skoro zatem w dacie rozstrzygnięcia organ oparł je na obowiązujących wówczas przepisach, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów intertemporalnych i niekwestionowanym stanie faktycznym, to argument skarżących, iż długotrwałość postępowania administracyjnego doprowadziła do utraty przez nich określonych praw, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Podobnie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011r., sygn.akt P 31/10, nie obliguje sądu administracyjnego do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z wytyczną dla organu co do zastosowania art. 154 K.p.a. Nie jest to okoliczność, która obligowałaby organ do zmiany prawidłowej decyzji, w szczególności, że przepisy prawa nie pozostawiły w takich sytuacjach strony postępowania bez żadnej pomocy. Przypomnieć tutaj trzeba, iż na podstawie art. 145 a) K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tryby określone w art. 145, art. 145a i art. 154 K.p.a. to dwa odrębne tryby nadzwyczajne, każdy z nich ma indywidualnie określone przesłanki i gdyby wolą ustawodawcy było ich naprzemienne stosowanie to wówczas, przyjmując racjonalność jego działań ustawodawczych, nie uregulowałby odrębnie tych trybów postępowania administracyjnego. Weryfikacja decyzji administracyjnej na zasadzie art. 154 K.p.a. z wykorzystaniem przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 a) K.p.a. jest niedopuszczalna. Uchylenie (zmiana) decyzji ostatecznej, w trybie art. 154 § 1 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trudno uznać by któryś z tych interesów konkretyzował się przez to, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji poddawanej weryfikacji (zob. wyrok WSA z dnia 10 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 229/08, http://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bez względu na zakres jego rozstrzygnięcia nie stanowi interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 154 K.p.a. W świetle powyższego, w ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do istoty zostało wyczerpująco wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zasługuje na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw dla zastosowania art. 154 K.p.a. Z tych wszystkich względów, nie znajdując prawnych argumentów przemawiających za uznaniem skargi za uzasadnioną, sąd w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. ar