II SA/Łd 42/12

Dnia 9 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 32 ust. 1, art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zmienił decyzję własną z dnia [...]r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...]r., w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego M. K. i postanowił przyznać ten zasiłek na okres od 1 września 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał na przepis art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym jako podstawę do zmiany decyzji z dnia [...]r. Podkreślił, iż w dniu 7 września 2011r. do organu wpłynęło pismo Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przyznaniu M. K. dodatku pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2006 roku, natomiast w myśl art. 16 ust. 6 w/w ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, iż zaistniały podstawy do zmiany przywołanej w rozstrzygnięciu decyzji. Jednoczenie organ poinformował, iż zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K., oświadczając, iż przez cały czas pobierania świadczenia działała w dobrej wierze, nie miała świadomości, że po ukończeniu 75 roku życia wypłata zasiłku pielęgnacyjnego winna zostać wstrzymana. Obecnie nie posiada natomiast środków finansowych, aby zwrócić wypłacone kwoty. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przy czym nie przysługuje on m.in. osobie, która ukończyła 75. rok życia (art. 16 ust. 2 pkt 3). Stosownie przy tym do art. 32 ust. 1 w/w ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...]r. stronie przyznany został zasiłek pielęgnacyjny. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...]r. W następstwie stronie przyznano zasiłek od dnia 1 września 2005r. na czas nieokreślony. Jednakże, jak wynika z pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 7 września 2011r., od stycznia 2006 roku stronie wypłacany jest dodatek pielęgnacyjny. Reasumując powyższe Kolegium stwierdziło, iż ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia oraz zasady jej wypłaty, a co za tym - wydana decyzja organu I instancji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale sprawy i stosownych unormowaniach dotyczących tegoż świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawomocna decyzja o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto narzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie czynności wyjaśniających przez organy obu instancji w zakresie zaistnienia decyzji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji z [...] roku organy miały wiedzę o wieku skarżącej, a skoro tak, to winny rozstrzygnąć w sposób, który obecnie nie naraziłby skarżącej na konieczność zwrotu wypłaconych kwot. W przeciwnym razie postępowanie organów stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa i celami polityki społecznej państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, lecz bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę w świetle wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło bowiem do naruszenia przepisów, co uzasadniało wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., który na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "k.p.a.", art. 32 ust. 1, art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.," zmienił decyzję własną z dnia [...]r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...]r., w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r. Jak wskazuje lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji faktyczną podstawą dokonanej zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. było ustalenie, iż skarżąca M.K. w dniu 3 stycznia 2006r. ukończyła 75 lat życia. I co istotne - ma ustalone prawo do policyjnej renty rodzinnej oraz dodatku pielęgnacyjnego, który wypłacany jest od miesiąca stycznia 2006 roku, tj. od miesiąca ukończenia 75. roku życia. Przywołana okoliczność, znajdująca potwierdzenie w piśmie Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Ł. z dnia 6 września 2011r., ma o tyle znaczenie, iż jak wynika z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. A taką osobą z pewnością jest skarżąca począwszy od stycznia 2006 roku. Przywołane ustalenia nie budzą w żadnej mierze wątpliwości sądu. Niemniej to ustalenie stało się, w ocenie organu, prawidłową podstawą do zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. i zmiany decyzji pierwotnej z dnia [...]r., orzekającej o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2005 roku na stałe. I z tą oceną organu, a przede wszystkim z zastosowaną wykładnią przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r., nie sposób się zgodzić. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 u.ś.r., jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). A tak właśnie uczyniły organy w niniejszej sprawie. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r., legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn.akt I OSK 535/08; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1035/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn.akt II SA/Łd 288/11; wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 616/11, z dnia 31 stycznia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 1390/11 i z dnia 14 lutego 2012r., sygn.akt II SA/Łd 1360/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 19 stycznia 2009r. w sprawie o sygn akt I OSK 535/08, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trybie art. 32 u.ś.r. nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu, przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 u.ś.r. W takiej sytuacji - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. I tę wykładnię sąd niniejszy w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o zmianie decyzji z dnia [...]r. ze skutkiem ex tunc. Wydanie decyzji na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 u.ś.r. nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. Na uwagę zasługuje również przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 163 k.p.a., które to - w ocenie sądu - nie było uzasadnione. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Natomiast, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 października 2008r., sygn.akt II SA/Ke 423/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 616/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ar