II SA/Ke 768/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A." Spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] nr [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo A. Spółka z o.o. z siedzibą w Kielcach grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt sprawy w dniach 12, 19, 20 i 21 stycznia 2009 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy przeprowadził kontrolę Zakładu Odlewni w N., będącej zakładem Przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Spółka"). Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli Inspektor Pracy wydał w [...] nakaz nr [...] zawierający 12 decyzji odnoszących się do poszczególnych naruszeń prawa pracy i zasad BHP, wraz z terminami ich usunięcia. Kontrola przeprowadzona w dniach 22, 23, 24, 27 i 28 lutego 2012 r. wykazała, że pracodawca nie wykonał następujących decyzji (z terminem wykonania do dnia 30 grudnia 2009 r.): - nr 3 – zapewnić w odlewni na stanowiskach pracy przy obsłudze kraty wibracyjnej do wytrząsania masy formierskiej ze skrzyń taką wymianę powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia; - nr 4 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowisku pracy przy obsłudze kraty wibracyjnej do wytrząsania masy formierskiej ze skrzyń (obok śrutownicy) taką wymianę powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia; - nr 5 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy malowaniu natryskowym odlewów (obok śrutownicy) taką wymianę powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia; - nr 6 – zapewnić w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów taką wymianę powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia. W uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia 7 września 2012 r. organ podał, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawił wobec Przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. tytuł wykonawczy nr [...] w związku z niewykonaniem decyzji nr 3, 4, 5 i 6 z nakazu z dnia [...], pomimo doręczonego w dniu 5 marca 2012 r. upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ I instancji nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. zobowiązana Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując jako ich podstawę wygaśnięcie obowiązku określonego decyzją nr 5 z nakazu z dnia [...] na skutek likwidacji stanowiska pracy, a nadto częściowe wykonanie obowiązków wynikających z decyzji nr 3, 4 i 6 z przedmiotowego nakazu. Postanowieniem z dnia 6 września 2012 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej decyzji nr 5 z nakazu z dnia [...], w pozostałym zaś zakresie oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji zobowiązana Spółka wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...], wskazując te same okoliczności, które podniosła w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu wyjaśniono, że zobowiązany jest w trakcie realizacji nałożonych obowiązków, jednakże wykonanie przedmiotowych decyzji jest kosztowne i czasochłonne, a nadto obowiązki te zbiegły się w czasie z ogólnoświatową recesją w przemyśle. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] organ II instancji wskazał na obowiązek pracodawców dotyczący zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Brak wykonania przez pracodawcę wydanych przez Inspektora Pracy decyzji zmierzających do zapewnienia pracownikom odpowiednich warunków w wskazanym zakresie skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego, celem doprowadzenia do realizacji nałożonych obowiązków. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia zgodne było z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dopuszczającym ten środek prawny w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ stwierdził, że kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka akcentując, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a jedynie dolegliwością mającą przymusić zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Wzięto również pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku i stopień zaawansowania prac zmierzających do jego realizacji. Na dzień orzekania przez organ II instancji inspektor pracy potwierdził wprawdzie zrealizowanie obowiązku wynikającego z decyzji nr 3 i 4 z nakazu z dnia [...] (już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego), jednak w dalszym ciągu nie została wykonana decyzja nr 6, co świadczy o braku przesłanek umorzenia nałożonej grzywny na podstawie art. 125 cyt. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Przedsiębiorstwo A. Spółka z o.o. wniosło o uchylenie postanowienia z dnia [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 119 § 1 w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 7 i art. 77 w zw. z art. 144 i art. 140 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała na zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Organ powołał się bowiem jedynie na fakt działania w ramach obowiązujących przepisów i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w zakresie kwoty grzywny, pomimo podjęcia przez skarżącą prac w celu realizacji nałożonego obowiązku. Nałożenie grzywny, zdaniem skarżącego, nastąpiło w oderwaniu od wielkości i zakresu zobowiązania. Autor skargi zakwestionował nałożenie w niniejszej sprawie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnosząc, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Natomiast podjęcie przez skarżącą prac zmierzających do wykonania decyzji oznacza, że nie uchyla się ona od ciążącego na niej obowiązku, a w konsekwencji niecelowe jest jej przymuszanie. Przyznanie przez organ, że pracodawca zrealizował obowiązki wynikające z decyzji nr 3 i 4 powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego co do tych obowiązków. Ponadto w uzasadnieniu podniesiono, że pierwotnie kwota 5.000 zł miała służyć przymuszeniu do wykonania czterech decyzji. Wykonanie trzech z czterech decyzji i częściowe wykonanie decyzji nr 6 powinno, zdaniem skarżącej, prowadzić do obniżenia nałożonej grzywny. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności orzekania. Tymczasem w niniejszej sprawie organ jedynie zdawkowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie bez rzetelnej analizy stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg sprawy wskazując na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 30 maja i 1 czerwca 2012 r., mającej na celu sprawdzenie, czy decyzje wymienione w upomnieniu zostały wykonane. Odnośnie decyzji nr 3 i 4 stwierdzono rozpoczęcie prac modernizacyjnych, a pracodawca nie przedstawił wyników pomiarów zapylenia na stanowisku pracy. Odnośnie decyzji nr 5 i 6 pracodawca nie przedstawił wyników pomiarów czynników szkodliwych, przy czym w przypadku decyzji nr 6 nie podjął żadnych działań w celu poprawy warunków na stanowisku pracy. Podczas kontroli w dniu 30 sierpnia 2012 r. stwierdzono, że stanowisko pracy, którego dotyczyła decyzja nr 5 zostało zlikwidowane. Decyzje nr 3 i 4 uznano za zrealizowane. Odnośnie decyzji nr 6 stwierdzono, że pracodawca nie dokonał żadnych zmian technicznych mających na celu zmniejszenie poziomu oddziaływania czynników szkodliwych. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż określony w tytule wykonawczym obowiązek został wykonany jedynie w części. Spośród 4 wydanych decyzji w jednym przypadku postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, dwie decyzje zostały uznane za wykonane w trakcie postępowania egzekucyjnego, natomiast decyzja nr 6 pozostaje nadal nie wykonana. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy decyzję Inspektora Pracy z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie odmowy zmiany terminu wykonania decyzji nr 6 z nakazu 11153-K003-Nk01/09 na okoliczność niewykonania decyzji nr 6 z nakazu z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z wydaniem przez Inspektora Pracy nakazu z dnia [...], w którym nakazano Przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. w Kielcach Zakładowi Odlewni w N. wykonanie 12 decyzji mających na celu usunięcie naruszeń prawa pracy i zasad BHP, a także fakt niewykonania przez pracodawcę obowiązku wynikającego z decyzji nr 6 tego nakazu, tj. zapewnienia w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów takiej wymiany powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia, mają charakter bezsporny i nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżąca Spółka konsekwentnie przyznaje, że nałożone na nią obowiązki wykonała jedynie częściowo, a jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazuje swoją złą sytuację ekonomiczną związaną ze światowym kryzysem w przemyśle. Podobnie legalność działania organów Państwowej Inspekcji Pracy w związku z wydaniem nakazu i zastosowaniem środka egzekucyjnego nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. W razie niewykonania przez pracodawcę obowiązków określonych w nakazach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589), podlegają one egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", a właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy traktowany jest jako organ egzekucyjny. Ponieważ obowiązki te mają charakter niepieniężny, jednym ze środków egzekucyjnych, który może tu znaleźć zastosowanie, jest grzywna w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przepisy prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanej Spółki przez organy Państwowej Inspekcji Pracy należy uznać za działanie jak najbardziej prawidłowe i uzasadnione. Skarżąca Spółka zakwestionowała wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., który jej zdaniem, ma zastosowanie tylko w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania zobowiązania, nie dotyczy zaś sytuacji, gdy zobowiązany podjął się realizacji nałożonego nań obowiązku i czyni starania w miarę swoich możliwości do jego wykonania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższy pogląd nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że tylko spełnienie obowiązku, nie uzasadnia zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, a nie samo podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku, które w efekcie mogą nie doprowadzić do wykonania nałożonych zgodnie z prawem obowiązków. Takie zaś działanie zobowiązanego uniemożliwiałoby osiągnięcie celu postępowania egzekucyjnego jakim jest wyegzekwowanie przestrzegania prawa i doprowadzenie do skutecznej realizacji nałożonych na podmiot obowiązków, a tym samym zapewnienia wykonania nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Podjęcie starań mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku nie jest więc równoznaczne z jego wykonaniem. Z akt sprawy, w szczególności z protokołu kontroli z dnia 30.08.2012r., wynika, że odnośnie decyzji nr 6 pracodawca nie dokonał żadnych zmian technicznych mających na celu zmniejszenie poziomu oddziaływania czynników szkodliwych na pracowników. Wystawiony przez Inspektora Pracy tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązana Spółka jako pracodawca obciążona została na mocy tego tytułu obowiązkiem skonkretyzowanym jako "zapewnienie w hali czyszczalni na stanowiskach pracy przy ręcznym czyszczeniu-szlifowaniu odlewów takiej wymiany powietrza aby nie były przekraczane wartości NDS substancji szkodliwych dla zdrowia". Niepodzielna natura tego obowiązku oznacza, że dopóty, dopóki zobowiązany nie zapewni na przedmiotowym stanowisku odpowiedniej wymiany powietrza, obowiązek ten pozostaje niewykonany, nawet w sytuacji podejmowania przez pracodawcę określonych działań w celu jego wykonania. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki brak jest również podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, że decyzje nr 3 i 4 z nakazu z dnia [...] zostały wykonane po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym istniał bowiem jeszcze w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku zobowiązany może skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych okazując dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Dopiero wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym po nałożeniu, ale przed uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny w celu przymuszenia powoduje, że grzywny te podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. II OSK 273/09, z dnia 30 września 2009 r. sygn. II OSK 1462/08). Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki dotyczących wysokości nałożonej grzywny wskazać należy, że w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. wprowadzono tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż organ nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1140/04). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Wziął również pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku i fakt zaawansowania prac zmierzających do jego realizacji, akcentując obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Uzasadnienie to, jakkolwiek lakoniczne, wskazuje kryteria, którymi kierował się organ nakładając grzywnę w wysokości 1/10 dopuszczalnej granicy grzywny, co czyni bezzasadnym zarzut dowolności w tym zakresie. Skarżąca Spółka nie ma racji, domagając się miarkowania wysokości grzywny w celu przymuszenia na tej podstawie, że zmniejszeniu uległ zakres zobowiązania, pierwotnie określony w tytule wykonawczym czterema decyzjami. Pozostaje bowiem objęta nakazem z dnia 27 stycznia 2009r. decyzja nr 6, której wykonanie określono do dnia 30 grudnia 2009 r., a która nie została wykonana. Nie budzi wątpliwości, że istota nałożonych w nakazie inspektora pracy obowiązków wynika z konieczności zapewnienia pracownikom bezpiecznych dla życia i zdrowia warunków pracy. Dla realizacji zadań w celu ochrony dobra o szczególnej wartości, ważne jest usunięcie w całości stwierdzonych w toku kontroli uchybień, poprzez wykonanie w całości nałożonych obowiązków, nie ma zaś znaczenia zmniejszenie zakresu zobowiązania. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1642/06). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.