I SA/Wa 1153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i odmowy udzielenia wyjaśnień oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w całości i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr[...] . W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Przedsiębiorstwa [...] S.A. w R. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. , gminie S. oznaczonej jako działki nr [....], nr [...] oraz nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady [...]. Wnioskiem z 5 grudnia 2011 r. Przedsiębiorstwo [....] S.A. w R. zwróciło się do Wojewody [...] wyjaśnienie czy ustalone w ww. decyzji odszkodowanie jest kwotą brutto czy netto, do której należy doliczyć podatek VAT. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że ustalone w drodze decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Przedsiębiorstwa [...]’ S.A. w R. za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, odpowiada wartości rynkowej prawa wieczystego użytkowania nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując na błędne zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niezastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. interpretacja decyzji administracyjnej nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia ani też zmierzać do jego uzupełnienia, a zatem nie może wynikać z nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrując zażalenie stwierdził, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zmienić wydanego rozstrzygnięcia ani go uzupełnić. Organ II instancji wskazał, że organ administracji publicznej może na podstawie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie rozstrzyga zaś wątpliwości powstałych na tle interpretowanych przepisów. Minister podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest ustalenie odszkodowania za prawo wieczystego użytkowani nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, stanowiącą ekwiwalent za dokonane wywłaszczenie. Treść decyzji jest zdaniem Ministra jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Minister stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia wniosku z 5 grudnia 2011r jego celem było wprowadzenie do rozstrzygnięcia decyzji dodatkowej treści, bowiem stronie chodziło o orzeczenie stwierdzenia, że kwota należnego odszkodowania jest kwotą netto, do której należy doliczyć podatek VAT. Organ zauważył, że podniesiona przez wnioskodawcę kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii czy spółka była zobowiązana do uiszczenia podatku VAT ani wymiaru tego podatku. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo[...] S.A. z siedzibą w R. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie przez skarżącą wniosku o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii czy organ ustalając odszkodowanie objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. Skarżąca podniosła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ, który wydał decyzję ma obowiązek dokonania jej wykładni. Zdaniem skarżącej to nie Minister jest władny decydować czy treść decyzji jest jasna i nie wymaga żadnych wyjaśnień ale strony tej decyzji. W ocenie skarżącej fakt, że Minister nie zgadza się z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji nie uprawnia go do "poprawiania’’ tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 5 grudnia 2011 r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (zob. m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Podnieść również trzeba, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Niedopuszczalne jest też, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba bowiem stwierdzić, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu ustalającego odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc Wojewoda [...] nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem i powinien odmówić skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a ponieważ tego nie uczynił organ II instancji prawidłowo skorzystał z uprawnień jakie mu daje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie) o uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jeżeli uznaje zaskarżoną decyzję (postanowienie) za nieprawidłową i jednocześnie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a., w związku z czym wręcz obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Rację należy przyznać organowi II instancji, że podniesiona przez skarżącą we wniosku z 5 grudnia 2011r kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Skarżącej spółce chodziło o "jednoznaczne wyjaśnienie przez Organ, że kwoty wskazane w decyzjach ustalających wysokość odszkodowań są kwotami netto, do których należy doliczyć podatek VAT, ponieważ przyjmując stanowisko przeciwne należałoby przyjąć, że ustalone w decyzjach odszkodowania nie odpowiadają wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie nie są one zgodne z wyceną biegłego rzeczoznawcy’’. Z powyższego wynika , że skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, a jak wskazano wyżej przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Natomiast, jak zasadnie uznał Minister decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia, bowiem wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich. Mając powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi za chybione Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.