I OSK 936/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1153/12 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki ustalił odszkodowanie na rzecz P. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C., gminie S., oznaczonej jako działki nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady A-4. Wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. P. zwróciło się do Wojewody Podkarpackiego o wyjaśnienie, czy ustalone w ww. decyzji odszkodowanie jest kwotą brutto czy netto, do której należy doliczyć podatek VAT. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że ustalone w drodze decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. odszkodowanie w wysokości 18 657,00 zł na rzecz P. za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, odpowiada wartości rynkowej prawa wieczystego użytkowania nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując na błędne zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niezastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. interpretacja decyzji administracyjnej nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, ani też zmierzać do jego uzupełnienia, a zatem nie może wynikać z nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w całości i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził w uzasadnieniu, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zmienić wydanego rozstrzygnięcia ani go uzupełnić. Organ II instancji wskazał, że organ administracji publicznej może na podstawie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie rozstrzyga zaś wątpliwości powstałych na tle interpretowanych przepisów. Minister podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] dnia 2011 r. jest ustalenie odszkodowania za prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, stanowiącą ekwiwalent za dokonane wywłaszczenie. Treść decyzji jest zdaniem Ministra jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Minister stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia wniosku z [...] grudnia 2011 r. jego celem było wprowadzenie do rozstrzygnięcia decyzji dodatkowej treści, bowiem stronie chodziło o orzeczenie stwierdzenia, że kwota należnego odszkodowania jest kwotą netto, do której należy doliczyć podatek VAT. Organ zauważył, że podniesiona przez wnioskodawcę kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii, czy spółka była zobowiązana do uiszczenia podatku VAT ani wymiaru tego podatku. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie przez skarżącą wniosku o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii, czy organ ustalając odszkodowanie objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. Skarżąca podniosła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ, który wydał decyzję ma obowiązek dokonania jej wykładni. Zdaniem skarżącej, to nie Minister jest władny decydować, czy treść decyzji jest jasna i nie wymaga żadnych wyjaśnień, ale strony tej decyzji. W ocenie skarżącej fakt, że Minister nie zgadza się z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji nie uprawnia go do "poprawiania" tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 1153/12 – skargę oddalił. Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, przedmiotem zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej – osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie decyzja organu ustalającego odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc Wojewoda Podkarpacki nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem i powinien odmówić skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a ponieważ tego nie uczynił – organ II instancji prawidłowo skorzystał z uprawnień, jakie mu daje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie) o uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jeżeli uznaje zaskarżoną decyzję (postanowienie) za nieprawidłową i jednocześnie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a., w związku z czym wręcz obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie go z obrotu prawnego. WSA przyznał rację organowi II instancji, że podniesiona przez skarżącą we wniosku z [...] grudnia 2011 r. kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Skarżącej spółce chodziło o "jednoznaczne wyjaśnienie przez Organ, że kwoty wskazane w decyzjach ustalających wysokość odszkodowań są kwotami netto, do których należy doliczyć podatek VAT, ponieważ przyjmując stanowisko przeciwne należałoby przyjąć, że ustalone w decyzjach odszkodowania nie odpowiadają wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie nie są one zgodne z wyceną biegłego rzeczoznawcy". Z powyższego wynika , że skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, gdy przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Tymczasem, zdaniem WSA, decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia, bowiem wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło w sprawie do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd błędnego zapatrywania, że postanowienie Wojewody Podkarpackiego podlegało uchyleniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, były podstawy w sprawie do dokonania interpretacji decyzji. Jak wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "wniosek o wyjaśnienie treści decyzji, jak i uchylone postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie odnosiły się do problematyki podatkowej, ale zmierzały do wyjaśnienia treści samej decyzji, poprzez wyraźne wskazanie podstaw ustalenia wysokości odszkodowania". Podniosła także, że "wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. nie domagała się zmiany decyzji Wojewody Podkarpackiego, poprzez doliczenie do kwoty odszkodowania wysokości 18 657 złotych dodatkowo kwoty podatku VAT. Skarżąca złożyła jedynie wniosek o wyjaśnienie, czy Wojewoda uwzględnił w wyliczeniu również podatek VAT, który skarżąca zobowiązana jest odpowiedzią z tytułu odpłatnej dostawy towarów." W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał organ, wydana w sprawie decyzja nie była niejednoznaczna czy zawiła. W osnowie brak jest rozstrzygnięcia, że wysokość odszkodowania podlegać będzie jeszcze opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. GDDKiA zaznaczył, że w decyzjach ustalających odszkodowanie za nieruchomość, które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, kwota odszkodowania jest zawsze kwotą brutto, o ile strony nie umówią się inaczej lub co innego nie wynika przepisów prawa. Zdaniem uczestnika postępowania nie można przyjąć, że decyzja odszkodowawcza określa jedynie wysokość odszkodowania netto, gdyż oznaczałoby to merytoryczną zmianę wysokości rozstrzygnięcia. W jego ocenie organ pierwszej instancji dokonał zatem wadliwej wykładni swojej decyzji. Zwrócił także uwagę na to, że jedynie wyjaśnienie organu I instancji było wadliwe, a nie sama decyzja o przyznaniu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Brak jest również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 113 § 2 k.p.a., a to z uwagi na dokonanie przez Sąd prawidłowej wykładni przepisu art. 113 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji czego skarga została słusznie oddalona. Jak wynika z tego przepisu, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustaliła na rzecz skarżącej odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działki nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 – w kwocie 18 657,00zł. Jak stanowi przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a., integralną częścią decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie, którego celem jest wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji ma na celu wyjaśnienie zawartego w jej sentencji rozstrzygnięcia organu administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzono, że ustalona kwota odszkodowania jest kwotą odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości, powołując przy tym w szczególności przepis art. 134 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje określanie wysokości kwoty odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, by treść wskazanej decyzji mogła budzić jakiekolwiek wątpliwości. Wniosek więc o wyjaśnienie jej treści poprzez wskazanie, czy kwota ustalonego odszkodowania jest kwotą netto, czy brutto, ocenianą poprzez pryzmat zawarcia w wysokości ustalonego odszkodowania kwoty podatku VAT, jest informacją, która nie wynika z niejasności zawartej w treści decyzji, lecz z jej interpretacji, której może dokonać już każdy zainteresowany podmiot, niezależnie od autora decyzji ustalającej odszkodowanie. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że domaganie się przeprowadzenia takiej interpretacji, stanowiłoby żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji, co byłoby niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też brak jest warunków, by zakwestionować słuszne stanowisko Sądu, w przedmiocie uznania braku niejasności omawianej decyzji, co skutkuje brakiem podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co jej treści. Natomiast argumenty skarżącej, kwestionującej w ogóle możliwość odmowy dokonania wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, objętej wnioskiem skierowanym do organu na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. są również niezasadne. Należy uznać, bowiem, że organowi służy taka możliwość w sytuacji, kiedy wydana przez niego decyzja jest jednoznaczna i nie jest dotknięta żadną zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba też dodać, że powoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia, mające wykazać brak możliwości uchylenia się przez organy od dokonania wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, w istocie dotyczą innego problemu, a mianowicie, obowiązku organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o dokonania wyjaśnienia ww. wątpliwości, rozpatrzenia tego wniosku w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jak stanowi o tym przepis art. 113 § 2 k.p.a., nie zaś załatwienie go zwykłym pismem informacyjnym. W kontekście powyższego, za zupełnie niezrozumiały i chybiony, należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 113 § 2 k.p.a., wskazujący, że Sąd przyjął, iż to nie strony, ale jedynie organ, który wydał decyzję (objętą wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści), jest w stanie ocenić, czy zawiera ona wątpliwości, co do jej treści. Pomijając już okoliczność, że Sąd nie zawarł w swych rozważaniach tak dosłownie sformułowanej tezy, to należy stwierdzić, że powyższe, kwestionowane założenie jest oczywiste i jak najbardziej poprawne. Jak wynika z omawianego przepisu, to nie strony postępowania, lecz organ wydający decyzję, władny jest rozstrzygnąć wniosek o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści i to w formie zaskarżalnego postanowienia. Oznacza to, że strona, która kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku o wyjaśnienie ww. wątpliwości, może zaskarżyć wydane w tym przedmiocie postanowienie i zaprezentować w postępowaniu przed organem odwoławczym swoje stanowisko w zakresie interpretacji powziętych wątpliwości. Nie można podzielić też wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, kwestionujących zasadność oceny Sądu I instancji, że złożenie wniosku na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Jak stwierdził Sąd I instancji, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji, z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnienia relacji zachodzących między ustaloną kwotą odszkodowania, a należnym podatkiem VAT lub tworzeniem pojęć: - "odszkodowania brutto" lub "odszkodowania netto", które nie były objęte przedmiotem rozważań organu wydającego decyzję z dnia 18 sierpnia 2011 r. Przy wydaniu tej decyzji, strona skarżąca mogła uzyskać pełne stanowisko organu, co do przedmiotowej kwestii, kwestionując wysokość ustalonego w niej odszkodowania, poprzez powołanie argumentacji tyczącej się zagadnienia zapłaty podatku VAT, o wartość którego w jej ocenie powinna być podwyższona kwota ustalonego odszkodowania. Tymczasem w powyższym postępowaniu skarżąca kwestionowała wysokość wyceny nieruchomości jedynie w zakresie nieuwzględnienia wyceny składników nieruchomości w postaci kopalin kruszywa, nie kwestionując wysokości ustalonego odszkodowania w aspekcie objęcia nim kwoty podatku VAT. W tym więc kontekście, wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie może zastąpić braku złożenia od niej odwołania, w którym mogła zostać poruszona sporna kwestia wartości odszkodowania z uwzględnieniem wartości kwoty podatku VAT, co do której organ obowiązany byłby do poczynienia szczegółowych rozważań. Nietrafnie również zakwestionowano pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w przedmiocie uznania, że złożony przez skarżącą wniosek w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dotyczy problematyki podatkowej, skoro fakt nawiązania do tej właśnie problematyki uwidacznia treść ww. wniosku, w którym skarżąca zapytuje wprost o to, czy do ustalonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. odszkodowania należy doliczyć podatek VAT, który przecież uregulowany jest w ustawie o podatku VAT, mieszczącą się w systemie prawa podatkowego. Trzeba jednak podkreślić, że okoliczność ta miała w sprawie znaczenie drugorzędne, albowiem podstawą trafnego stanowiska Sądu I instancji było dokonanie właściwej interpretacji decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w zakresie uznania, że jej treść nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby dokonywanie jej wykładni w trybie art. 113 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.