III SA/Gd 653/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 29 maja 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia z dnia 29 maja 2012 r., nr [...] Wójt Gminy, działając w oparciu o art. 264 § 1 i § 2 oraz art. 124 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w kwocie 3.690 zł i zobowiązał uczestników postępowania do uiszczenia tych kosztów w równych częściach, tj.: K. M. - 738 zł; E. K. - 738 zł; Gmina C. D. - 738 zł; S. i H. G. - 738 zł; Z. G. - 738 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na wniosek K. M. Wójt Gminy wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne o rozgraniczenie działki nr [...] obręb C. D. z działkami: nr [...]- własność E. K.; nr [...] - własność gminy C. D.; nr [...] stanowiącą własność Z. G. Zakres tego postępowania został postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. rozszerzony o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...] i działką nr [...] stanowiącymi własność gminy C. D. oraz działką nr [...] stanowiącą własność S. i H. G. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...], a postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r. organ ustalił koszty rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie w sprawie kosztów, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, gdyż granice gruntów stały się sporne. Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego organ rozliczył koszty tego rozgraniczenia w równych częściach. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawca oraz dwaj uczestnicy postępowania. Z. G. zarzucił dokonanie nieprawidłowego rozgraniczenia a przez to naruszenie prawa. K. M. zarzucił naruszenie art. 152 k.c. poprzez pominięcie w ustaleniu kosztów właściciela działki nr [...], a także dokonanie nieprawidłowego rozgraniczenia. S. G. zarzucił nieprawidłowe ustalenie kosztów poprzez brak uwzględnienia, że jego działka graniczy z działką wnioskodawcy tylko w jednym punkcie, a zatem nie można było dokonać podziału kosztów w częściach równych. Po rozpatrzeniu zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozgraniczanie nieruchomości unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obejmuje co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. Od decyzji organu pierwszej instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu drugiej instancji, ponieważ w myśl art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Kolegium nie jest więc organem właściwym do rozpatrywania sprawy dotyczącej poprawności dokonanego rozgraniczenia. Postępowanie rozgraniczeniowe związane jest z powstaniem kosztów z tego tytułu. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie - co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu znaków granicznych. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia toczy się w interesie każdej ze stron postępowania brak jest podstaw do ustalania stopnia zaangażowania stron w spór np. w oparciu o ilość punktów granicznych. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 479/98. W związku z zarzutami zażalenia K. M. organ zauważył, że właściciel działki nr [...] nie był stroną postępowania i nie jest zobowiązany do partycypowania w jego kosztach. K. M. zaskarżył opisane postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia zarzucając mu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem jednego z uczestników. Twierdził bowiem, że Nadleśnictwo [...], które graniczy z jego nieruchomością powinno również być stroną postępowania i uczestniczyć w kosztach. Ponadto wskazał, że nie wyrażał zgody na rozszerzenie rozgraniczenia o działki wskazane w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2012 r., które utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania w kwocie 3.690 zł i zobowiązał uczestników postępowania do uiszczenia tych kosztów w równych częściach - po 738 zł. Na początku rozważań należy wskazać, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebieg granic. Występują w nim dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości odbywa się przy udziale geodety, co wiąże się z powstaniem kosztów związanych z czynnościami dokonanymi w tym postępowaniu. Należy podkreślić, że w sprawie kosztów postępowania organ administracyjny orzeka oddzielnie nie łącząc tej kwestii z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie wydawane w sprawie kosztów ma samodzielny byt. Dotyczy bowiem kwestii incydentalnej nie związanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. Niewątpliwie też postępowanie w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest postępowaniem odrębnym. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. I tak, zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jak wynika z akt administracyjnych rozgraniczenie w niniejszej sprawie, w jego stadium administracyjnym, zostało zakończone decyzją Wójta Gminy z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...]. Przy czym, postępowanie to zostało zainicjowane przez K. M. - właściciela działki nr [...], który w złożonym wniosku domagał się rozgraniczenia z działkami nr [...], nr [...] oraz nr [...] (vide: wniosek z dnia 26 lipca 2011 r. w aktach administracyjnych). Wójt Gminy postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r. upoważnił geodetę do dokonania czynności związanych z ustaleniem granic w tym zakresie (vide: postanowienie z dnia 9 sierpnia 2011 r. w aktach administracyjnych). Następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. rozszerzył postępowanie rozgraniczeniowe i upoważnienie geodety do dokonania czynności związanych z ustalaniem przebiegu granic działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Rozszerzenie postępowania rozgraniczeniowego było następstwem wstępnej analizy dokumentów oraz wywiadu terenowego dokonanych przez geodetę (vide: postanowienie z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz pismo geodety z dnia 31 października 2011 r. w aktach administracyjnych). Można dodać, że postanowienie rozszerzające zakres postępowania rozgraniczeniowe zostało doręczone skarżącemu. Przy czym przed wydaniem powyższego postanowienia organ dwukrotnie zwracał się do skarżącego o zajęcie stanowiska odnośnie potrzeby rozszerzenia zakresu rozgraniczenia o kolejne nieruchomości (vide: pisma z dnia 8 i 22 listopada 2011 r. w aktach administracyjnych). W piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. skarżący wniósł o "rozgraniczenie w całości granicy działek nr [...] i [...]... i ustalenie "właściwe granice i powierzchnię gruntu działki [...]..." Ostatecznie w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. skarżący m.in. oświadczył "Pismo otrzymane z Urzędu Gminy C. D. w dniu 23.11.1011 r., o zajęcie jednoznacznego stanowiska na temat rozszerzenia postępowania, to pozostawiam dla geodety p. R. T., który posiada pełną dokumen... i z taką potrzebą powinien się kierować do właścicieli działek [...] [...]własność gminy C. D. i [...] własność H. i S. G...." oraz sprostował numer działki z [...] na [...] (vide: pisma skarżącego z dnia 10 i 24 listopada 2011 r. w aktach administracyjnych). Należy podkreślić, że po złożeniu wniosku, w toku postępowania rozgraniczeniowego, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie domagał się rozgraniczenia z działką nr [...]. Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...] wynika jednoznacznie, że dokonano rozgraniczenia działki skarżącego nr ewidencyjny [...] z działkami o numerach ewidencyjnych: [...] - własność E. K.; [...], [...], [...] - własność Gminy C. D.; [...] - własność Z. G.; [...] - współwłasność S. G. i H. G. Skoro nie dokonano rozgraniczenia z działką nr [...], to brak było podstaw do uwzględnienia w postanowieniu o kosztach właściciela tej nieruchomości - podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. W tym kontekście zarzuty podnoszone w skardze, a dotyczące braku obciążenia kosztami rozgraniczenia właściciela działki nr [...], są nieuprawnione. Należy tu dodać, że prawidłowość przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego i zgłaszane w tym zakresie przez skarżącego zarzuty, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Przechodząc dalej, w związku z prowadzonym rozgraniczeniem powstały koszy rozgraniczenia. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 12 stycznia 2012 r. została zawarta przez Wójta Gminy jako zamawiającym a Zakładem Usług Geodezyjnych "A" Spółka cywilna w B. reprezentowanym przez geodetę R. T. jako wykonawcą - umowa nr [...]. W treści tej umowy wykonawca zobowiązał się do wykonania czynności ustalenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w C. D. stosownie do upoważnień z dnia 9 sierpnia 2011 r. i z dnia 5 grudnia 2011 r. Przy czym Wójt Gminy jako zamawiający zobowiązał się zapłacić wykonawcy za całość usługi wynagrodzenie w wysokości 3.000 zł brutto (§ 2 umowy). Jednak wykonawca Zakład Geodezyjny "A" Spółka cywilna wystawiła fakturę VAT z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...], w której wskazano do zapłaty kwotę 3.690 zł brutto. Ta też ostatnia kwota, została przyjęta przez organ rozliczający koszty postępowania rozgraniczeniowe, mimo że zawarta umowa opiewała na niższą kwotę. Jednak organ rozliczający - po pierwsze: nie wyjaśnił dlaczego wbrew treści umowy została przyjęta w wystawionej przez wykonawcę fakturze wyższa kwota brutto niż kwota ustalona w umowie, po drugie: nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego w zaistniałej sytuacji kwota wyższa była podstawą do rozliczenia kosztów. Jest oczywistym, że organ, który dokonuje rozliczenia kosztów rozgraniczenia jest zobowiązany w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalić wysokość tych kosztów. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Ponadto, co jest ważne, wysokość kwoty przyjętej do ustalenia kosztów ma bezpośredni wpływ na kwoty obciążające poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym w sposób istotny wpływa na wynik sprawy. Zatem wobec dokonanych tu uwag odnośnie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić tą kwestię. Przechodząc dalej, to w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (publ. ONSAiWA 2007/2/26) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej, orzekający o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości ma również zastosowanie art. 152 k.c. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd w składzie orzekającym w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i uważa, że zawarte w uchwale spostrzeżenia dotyczące interesów prawnych stron postępowania rozgraniczeniowego należy zastosować do rozliczenia kosztów. Ponieważ ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, także koszty z tym związane winny obciążać uczestników tego postępowania rozgraniczeniowego. Zawarte w przepisie art. 152 k.c., sformułowanie po połowie nie może stanowić podstawy do rozdziału kosztów w inny sposób np. proporcjonalnie czy stosunkowo. W przypadku zaś postępowania rozgraniczeniowego z udziałem więcej niż dwóch nieruchomości koszty z nim związane winny być obliczane osobno dla każdej granicy między dwiema nieruchomościami objętymi postępowaniem zgodnie z dyspozycją art. 152 k.c. Innymi słowy powinny zostać wyliczone odrębnie dla każdej granicy rozgraniczającej dwie nieruchomości. Dopiero później mogą być sumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli nieruchomości. Dokonanie podziału kosztów w inny sposób narusza przepis art. 152 k.c. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II SA/Gl 359/12 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2012 r. w sprawie II SA/Bk 541/12,dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Dokonany zatem sposób podziału kosztów w niniejszej sprawie nie wynika ani z powołanej uchwały, ani nie znajduje odzwierciedlenia w dyspozycji przepisu art.152 k.c., który jednoznacznie wskazuje, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Dzieląc koszty w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu dopuszczono się nieuprawnionego uproszczenia w ich wyliczeniu i naruszenia art.152 k.c. Należy tu zauważyć, że powoływany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 479/98 (baza Lex nr 41292) został wydany przed powyższą uchwałą i dotyczył odmiennego stanu faktycznego sprawy. Na zakończenie można dodać, że postanowienie o kosztach powinno być wydane jednocześnie z decyzją - art. 264 § 1 k.p.a. Jednak przepis ten nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie postanowienia w terminie późniejszym. Użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 137/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrujący sprawę organ będzie zobowiązany przede wszystkim do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości - wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia 14 lutego 2012 r. (stosownie do poczynionych powyżej uwag). Wyjaśnienie wskazanych rozbieżności pomiędzy kwotą wynikającą z umowy i z faktury, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Następnie organ powinien dokonać podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego między uczestników postępowania stosownie do przedstawionej powyżej interpretacji art. 152 k.c. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.