III SA/Gd 754/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg J. B., M. B., Z. B., J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargi. Wnioskiem z dnia 11 maja 2012 r. J. i T. B. wnieśli o rozgraniczenie ich działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...] i [...] położonymi w L. wskazując, iż istnieje rozbieżność pomiędzy granicą ich nieruchomości, a położeniem ich domu i innych budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło do załatwienia przedmiotowej sprawy Wójta Gminy. W dniu 27 lipca 2012 r. Wójt Gminy wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a następnie decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 105 k.p.a. i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) umorzył wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną numerem działki [...], KW [...], położoną w L., w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącą własność J. i T. B., a nieruchomościami: KW [...] działka nr [...], KW [...] działka nr [...],KW [...] działka nr [...] -obręb ewidencyjny nr [...], miasto L.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż istnieje możliwość wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych ustalonych uprzednio, bez postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie dokumentów pozwalających na określenie ich pierwotnego położenia. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta, reprezentujący właściciela działki nr [...], podnosząc, iż po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego tylko przesłanki wynikające z prawa materialnego dają podstawę do umorzenia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego. Art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się do innego, odrębnego trybu postępowania. Umorzenie postępowania nie wyczerpuje wniosku stron zgłaszających potrzebę rozgraniczenia. Decyzją z dnia 1 października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, może zakończyć się zawarciem przed geodetą ugody i umorzeniem postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy oraz umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a., w przypadku np. cofnięcia wniosku przez stronę, zbycia nieruchomości, której wniosek dotyczył, bądź wniosku strony o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wójt Gminy nie zakończył postępowania rozgraniczeniowego w żaden ze wskazanych sposobów, lecz umorzył postępowanie powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy. W przepisie tym przewidziano jedynie możliwość wznowienia ustalonych uprzednio znaków granicznych, które zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone, bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Instytucja wznowienia znaków granicznych ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji określonej w hipotezie art. 39 ust. 1, czyli gdy znak graniczny został przesunięty, uszkodzony lub też zniszczony, a właściciele graniczących nieruchomości nie kwestionują przebiegu linii granicznej wyznaczonej uszkodzonymi znakami granicznymi. Ponadto organ pierwszej instancji zmienił w sposób nieuprawniony treść żądania skarżących, którzy wnosili wprost o rozgraniczenie ich nieruchomości. Tak więc organ administracji mógł rozstrzygnąć wyłącznie w zakresie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości. Nie istnieje podstawa uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. B., M. B. i Z. B., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 105 k.p.a. oraz art. 29 i art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności art. 10 § 1 kpa, poprzez pozbawienie skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez ich niezawiadomienie o wniesieniu przez J. i T. B. oraz przez Burmistrza Miasta odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, nie doręczeniu skarżącym odpisów w/w odwołań, ani też nie wyznaczeniu im terminu do zapoznania się z ich treścią. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przyczyny, z powodu których postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe, nie ograniczają się wyłącznie do przypadków wskazanych przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż w przypadku istnienia dokumentów pozwalających na ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami brak jest podstaw do dokonywania takiego rozgraniczenia po raz kolejny i wzruszania, bez przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, wiążących decyzji w tym przedmiocie. Na nieruchomościach znajdują się znaki graniczne, które nie były usuwane, zniszczone czy też przesuwane w jakikolwiek sposób, a żadna ze stron co do zasady nie kwestionuje linii granicznych swojej nieruchomości określonych w dokumentacji z 1983 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium wniosła również J. O., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego granic działki nr [...] i rozpatrzenia wszystkich żądań skarżącej, ukrycie i nierozpatrzenie decyzji Naczelnika Miasta z 16 lutego 1983 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, błędną wykładnię i zastosowanie art. 39 ustawy Prawo geodezyjnie i kartograficzne, który jest ogólnie zrozumiały, uchylenie się przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania organu I instancji oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7-9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia i uwzględnienia stanu faktycznego przebiegu granic wydzielonych działek i ich znaków granicznych, wynikającego z operatu podziałowego nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała , powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego, że rozgraniczenie powinno nastąpić wg stanu granic wynikających z dokumentów, a to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem załączone do skargi dowody pozwalają na ustalenie granic działek. Skarżąca stwierdziła, że problemem nie są granice działek, ustalone w 1984 r., a zgoda Gminy na wzniesienie części budynku przy ul. [...] na nieruchomości sąsiedniej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie uwzględnił, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w dwóch etapach - administracyjnym, na podstawie art. 129 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz sądowym - na podstawie art. 153 k.c. i 606-608 k.p.c., wobec czego decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Skarżąca przywołała stanowisko Sądu Najwyższego, że możliwość stwierdzenia granicy między gruntami na podstawie decyzji organu administracji wyłącza dopuszczalność jej ustalania w sprawie o rozgraniczenie według ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz że decyzja rozgraniczeniowa traci moc w części objętej przekazaniem sprawy sądowi, zaś w części nieobjętej żądaniem staje się ostateczna. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że odwołanie wniósł jedynie Burmistrz Miasta, a nie także państwo B.; błędną informację w tym zakresie Kolegium sprostowało postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. Obowiązek zawiadomienia stron o wniesieniu odwołania obciążał organ pierwszej instancji; gdyby nawet strony nie miały możliwości odniesienia się do odwołania, to uchybienie to pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy, bowiem Kolegium nie prowadziło postępowania we własnym zakresie. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt III SA/Gd 754/12 oraz sprawę o sygnaturze akt III SA/Gd 755/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są bezzasadne. W sprawie niesporne było, że działka nr [...] obręb 7, położona przy ul. [...] w L., będąca własnością wnioskujących o rozgraniczenie J. B. i T. B., graniczy z działką nr [...] , której właścicielami są J. B., M. B. i Z. B., z działką nr [...] , której właścicielami są J. K., J.O. i M. B. oraz z działką nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasta. Organ pierwszej instancji wydał w dniu 27 lipca 2012 r. postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na wniosek J. B. i T. B., przywołując art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści tego postanowienia wyraźnie wynika, że postępowanie prowadzone było w sprawie rozgraniczenia. Następnie organ ten w dniu 20 sierpnia 2012 r. wydał decyzję, w której umorzył wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe na podstawie art. 105 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uznając, że istnieje możliwość wznowienia znaków granicznych bez postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( tj. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz.1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie znaków granicznych nie jest przeprowadzane ani w trybie administracyjnym, ani sądowym, jest to jedynie techniczna procedura geodezyjna (tak choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 206/11 , publ. LEX nr 1082690). Z powyższego wynika, że rozgraniczenie nieruchomości jest zupełnie inną instytucją niż wznowienie znaków granicznych. Tymczasem organ pierwszej instancji bezpodstawnie dokonał oceny możliwości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o przesłanki dotyczące wznowienia znaków granicznych, regulowanych art. 39 ustawy. Wynika to nie tylko z przywołania przez organ w uzasadnieniu decyzji numeru i treści przepisu art. 39 ustawy, ale też z treści pisma organu skierowanego do Starostwa Powiatowego, przytoczonego w uzasadnieniu decyzji, w którym to piśmie organ wnosił o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów umożliwiających dokonanie wznowienia znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że – co do zasady - postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości może zakończyć się w sposób określony wprost w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a ponadto umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał przykładowo, jakie sytuacje faktyczne mogą być podstawą umorzenia postępowania rozgraniczeniowego , na co wskazuje wyraźnie użyte przez ten organ sformułowanie "np." Takim innym przykładem możliwości umorzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie granic orzeczeniem sądu powszechnego ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1457/09 , publ. LEX nr 745030). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, ewentualna możliwość wznowienia znaków granicznych nie stwarza stanu bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego. Nie istniały podstawy do umorzenia wszczętego postępowania rozgraniczeniowego z przyczyn przyjętych przez ten organ. W tej sytuacji organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał , że decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że podstawą wydania zaskarżonej skargą decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepisu tego organ odwoławczy nie naruszył. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie mógł przy tym dokonywać, wbrew stanowisku skarżących, oceny zasadności złożonego wniosku o rozgraniczenie, ustaleń stanu faktycznego granic działki czy też ustaleń dotyczących istnienia innych, ewentualnych podstaw umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Takich ocen i ustaleń nie mógł dokonywać też Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę. Organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji, że powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wnioskiem na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie stoi to w sprzeczności z możliwością umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w przypadku gdyby faktycznie takie przesłanki zaistniały. Odnosząc się do innych zarzutów skarg wskazać należy, że stanowisko skarżących p.p. B., że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w przypadku istnienia "decyzji odpowiednich organów zatwierdzających takie rozgraniczenie brak jest podstaw prawnych do dokonywania takiego rozgraniczenia po raz kolejny" jest gołosłowne - takiego poglądu organ pierwszej instancji nie wyraził, ani też tego rodzaju dokumentów nie ma w aktach sprawy. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut skarżącej J. O., że organ odwoławczy nie uwzględnił, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w dwóch etapach- administracyjnym i sądowym, z czego wyciągnęła ona wniosek o słuszności decyzji organu pierwszej instancji. O ile chodziło o brak możliwości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na skutek jego już wcześniejszego przeprowadzenia to – jak już wyżej wskazano- ani takiego rodzaju dokumentu nie ma w aktach sprawy, ani też organ pierwszej instancji na taki dokument się nie powoływał. Przywołane przez skarżącą J. O. orzeczenia Sądu Najwyższego nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której doszło do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie okoliczności, które podstawą takiego umorzenia być nie mogły. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę , że dokumentami stanowiącymi podstawę ustalania przebiegu granic przy rozgraniczaniu nieruchomości są dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości ( § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości , Dz. U. nr 45, poz.453). Dlatego też orzeczeń w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie można utożsamiać z dokumentami służącymi do dokonywania takiego rozgraniczenia. Zarzut skarżących J. B., Z. B., M. B. dotyczący pozbawienia ich prawa do udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie ich o wniesieniu odwołania przez J. i T. B. oraz Burmistrza Miasta, nie doręczenie odpisu odwołań i nie wyznaczenie terminu do zapoznania się z ich treścią nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Kwestia wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez Burmistrza Miasta została wyjaśniona przez organ odwoławczy, a omyłka w zaskarżonej decyzji sprostowana postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. Zgodnie z art. 131 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadamia strony o wniesieniu odwołania. Jeżeli w niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dochowany, to fakt ten, w ocenie Sądu, nie może spowodować wzruszenia decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 215/99 , że "naruszenie prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym poprzez brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (skarżącym doręczono decyzję organu II instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy" ( publ. LEX nr 76082). W niniejszej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce. Skoro nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn podnoszonych przez skarżących. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów obu skarg, oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a.