II SA/Ke 802/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi I.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 97/8 obręb 0021 przy ul. D. . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], którą odmówiono ustalenia na wniosek I. Z. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2012r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego uznając, że w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu I. Z. zarzuciła organowi naruszenie art. 51, art. 54 i art. 58 Prawa wodnego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska poprzez zastosowanie sprzecznego z przepisami Prawa wodnego § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B.. W uzasadnieniu powołano się na wyrok WSA wydany w sprawie II SA/Ke 674/08, w którym wyrażono pogląd, że w strefie ochronnej ujęcia wody nie obowiązują ustawowe zakazy wszelkiej działalności, a jedynie takiej, która może spowodować obniżenie jakości ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że przedmiotowy teren jest położony w strefie ochronnej określonej cyt. wyżej rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego. Wskazana we wniosku działka znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o pow. 634,6 ha. W strefie tej obowiązuje wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania m.in. budynków mieszkalnych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, określonymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, a także wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Kolegium wyjaśniło, że Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń obowiązujących w strefie ochronnej, dlatego dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Muszą one jednak być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Powołano się na wyrok WSA , który w sprawie II SA/Ke 674/08 stwierdził, że cyt. rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. wprowadziło w § 4 ust. 2 pkt 11 generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntu, stanowiącego teren ochrony ujęcia wody. Jednocześnie organ przytoczył stanowisko WSA zaprezentowane w wyroku w sprawie II SA/Ke 371/11, zgodnie z którym nieuzasadnione jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, który de facto miałby oceniać prawidłowość wniosków wynikających z opracowań hydrogeologicznych będących podstawą wydania przez Dyrektora RZGW w K. aktu prawa miejscowego. Organ wskazał na otwarty charakter zakazów wymieniowych w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, co oznacza, że właściwy organ, o ile uzna to za uzasadnione przesłankami, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, może wprowadzić inne zakazy, nie wymienione w cyt. przepisie. W przywołanym w odwołaniu wyroku w sprawie II SA/Ke 674/08 WSA nie stwierdził nieważności cyt. rozporządzenia Dyrektora RZGW w K.. W tamtej sprawie chodziło o lokalizację stacji telefonii komórkowej, inwestycji raczej jednostkowej, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a tym samym jakość ujmowanej wody czy wydajność ujęcia. Inaczej jest w przypadku budowy domów mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą. Gdyby uznać, że zakaz wprowadzony przez Dyrektora RZGW jest niezgodny z art. 54 Prawa wodnego, oznaczałoby to dopuszczenie zabudowy wszystkich położonych w tej strefie działek, a to niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na przydatność ujmowanej wody i wydajność ujęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci opinii geologiczno-hydrologicznej, pisma Wodociągów Kieleckich, załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz pisemnych oświadczeń składanych przez skarżącą, a także niedokonanie analizy wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze zarzucono ponadto organowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora RZGW w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość realizacji inwestycji bez względu na to, czy wywoła ona niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i spowoduje zagrożenie wód podziemnych, a także naruszenie art. 54 i 58 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dopuszczają one możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów niż wynikający z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że nie ma konieczności każdorazowego badania, czy ograniczenia te służą realizacji celu, dla którego zostały ustanowione. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zakazy wprowadzone w § 4 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia powinny być wykładane w świetle art. 54 Prawa wodnego. Organ powinien zatem zbadać, czy inwestycja spowoduje zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Dokonana przez Kolegium interpretacja powyższych przepisów jest sprzeczna ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w sprawie o sygn. II OSK 1404/07, który stwierdził, że zakazy wynikające z rozporządzenia nie mogą być interpretowane w oderwaniu od celu, jakiemu służy prawo wodne. Stanowisko to podzielił WSA w wyrokach w sprawach o sygn. II SA/Ke 674/08, II SA/Ke 374/11 oraz II SA/Ke 423/11. Nieuzasadnione jest zatem zdaniem skarżącej powoływanie się przez organ na jednostkowy wyrok WSA w sprawie o sygn. II SA/Ke 371/11. W ocenie skarżącej organ w żaden sposób nie wykazał, aby planowana inwestycja miała negatywne skutki dla ujęcia wody. Przedmiotowa nieruchomość położona jest bowiem na skraju strefy ochronnej, z dala od ujęcia wody. W pobliżu ujęcia strefa jest zabudowana infrastrukturą zarówno publiczną, jak i budownictwem mieszkalnym. Działka skarżącej otoczona jest zabudową domów jednorodzinnych nie mających dostępu do kanalizacji miejskiej. Planowana inwestycja będzie zaś przyjazna środowisku, ścieki będą odprowadzane do kanalizacji przy sąsiedniej ulicy, wody opadowe będą odprowadzane do gruntu po wstępnym oczyszczeniu. W końcowej części skargi wskazano na wynikającą z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz konieczność przeprowadzenia analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu planowanej inwestycji (pkt 2). Decyzja powinna być uzależniona od spełnienia łącznie 5 warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Organ tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że wobec niespełnienia warunku określonego w pkt 5 tego przepisu (zgodności z przepisami odrębnymi), odstępuje od badania zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Takie działanie jest zdaniem skarżącej nieprawidłowe, albowiem organ zobowiązany był dokonać pełnej analizy wszystkich kryteriów przewidzianych w przywołanym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 97/8 obręb 0021 przy ul. D. spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej "u.p.z.p.", w tym m.in. wymóg zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Jeżeli więc inwestycja nie spełnia któregokolwiek z wymogów określonych w powołanym przepisie należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu organy I i II instancji słusznie przyjęły, że budowa budynku jednorodzinnego na działce znajdującej się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K.-B. jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B., gmina K., powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 220, poz. 2610). Przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) stanowi wprost, że strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie, prawidłowo uznając powołany przepis rozporządzenia za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., mając na względzie, że budowę domu jednorodzinnego zaplanowano w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej miały obowiązek zbadać, czy inwestycja ta nie narusza przepisów rozporządzenia ustanawiającego ową strefę. Wymaga podkreślenia, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Źródłami prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe oznacza, że organy administracji nie mogą odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia nawet w sytuacji gdy jest on wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd natomiast związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziwie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zasada ta została powtórzona w art. 4 ustawy z 25.07.2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zatem Sąd Administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, że przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. Oceniając zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K. - B., poza terenami przeznaczonymi na ten cel, w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził sprzeczności tego zakazu z wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne, zasadami regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej. Zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazuje art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Wynika z niego, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów lub ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochronny ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów jest jednak możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (por. przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1404/07). W świetle powyższego należy stwierdzić, że właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Zawarty w skardze zarzut, jakoby katalog ten był zamknięty, jest nieuzasadniony, bowiem w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca poprzez użycie sformułowania "a w szczególności" wskazał, że wymienione w punktach zakazy mają charakter przykładowy. W piśmie Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z dnia 25.11.2010r. wskazano, że strefa ochronna ujęcia wody podziemnej K.-B. została ustanowiona na podstawie sporządzonej przez uprawnione osoby "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych RE K. – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego -B." Z dokumentacji tej wynika, że strefa taka powinna być ustanowiona ze względu na potrzebę ochrony ilości ujmowanej wody oraz zabezpieczenie ujęcia przed pogorszeniem fizyko-chemicznych własności ujmowanej wody. W roku 1968 zasoby eksploatacyjne ujęcia w B. zostały ustalone na 3600 m³/h. Weryfikacja w roku 1994 wykazała spadek możliwości eksploatacyjnych do poziomu 1400 m³/h. Jako główną przyczynę spadku wydajności ujęcia wskazano postępującą urbanizację, w tym m.in. niekontrolowaną zabudowę w rejonie ujęcia. Kolejna weryfikacja w roku 2003 ograniczyła zasoby ujęcia do poziomu 1040 m³/h. Według autorów dokumentacji sposobem na utrzymanie zasobów eksploatacyjnych na powyższym poziomie jest jedynie zabezpieczenie obszaru umożliwiającego wsiąkanie opadów atmosferycznych poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy w bezpośrednim rejonie ujęcia. Zakaz taki pozwoli ponadto na ograniczenie ilości przenikających zanieczyszczeń do warstwy wodonośnej i utrzymanie wysokiej jakości ujmowanych wód. Analizy przeprowadzane na przestrzeni lat 1994-2003 wykazały bowiem istotny wzrost stężeń azotanów i zasolenia. Treść i wnioski zawarte w dokumentacji hydrogeologicznej w pełni zatem uzasadniają wprowadzenie zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K.. Zakaz ten służy bowiem celowi określonemu w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. W ocenie Sądu, nie ma sprzeczności między bezwzględnym zakazem zabudowy wprowadzonym w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, a treścią art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w piśmie Wodociągów Kieleckich z dnia 25.11.2010r., że budowa jednego domu jednorodzinnego na działce nr ewid. 97/8 przy ul. D. zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia może nie wywołać, ale wybudowanie kilku, kilkunastu czy kilkuset spowoduje już takie zmiany, zarówno w ujęciu ilościowym jak i jakościowym. Niewątpliwie taki skutek miałoby stwierdzenie niezgodności z art. 54 ustawy prawo wodne, ustanowionego w § 4 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia zakazu w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, albowiem w rezultacie prowadziłoby do uznania za dopuszczalną zabudowę wszystkich położonych w tej strefie działek. Trzeba także zauważyć, że dla postępującego, jak wynika z dokumentacji hydrogeologicznej, zmniejszenia obszaru wsiąkalności wody nie ma znaczenia, podnoszona przez skarżącą argumentacja, dotycząca wyposażenia planowanej inwestycji w system kanalizacji odprowadzającej ścieki. Odnosząc się zaś do wyroku WSA w sprawie II SA/Ke 674/08, wydanego w następstwie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem uchylonym przez NSA wyrokiem w sprawie II OSK 1404/07, podkreślić należy, iż Sąd w tamtej sprawie odmówił zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K., wprowadzającego zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Nie oznacza to jednak, że wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW, pomijając już kwestię, że odmówił on zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11, podczas, gdy w niniejszej sprawie chodzi o zakaz wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia. Sprawa II SA/Ke 674/08 dotyczyła lokalizacji stacji telefonii komórkowej, a więc jednostkowej inwestycji, o szczególnym charakterze tj. niezwiązanej ze stałym przebywaniem ludzi i niepowodującej zakłóceń wsiąkania opadów atmosferycznych, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a co za tym idzie jakość ujmowanej wody czy też wydajność ujęcia. Co innego natomiast, gdy wniosek dotyczy budowy domu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisem odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 10 powołanego wyżej rozporządzenia) zbędne było badanie, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. W tych okolicznościach organy zobowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy, a żądanie przez skarżącą badania pozostałych przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 ust. jest nieuzasadnione. Takie bowiem działanie organ powinien podjąć wyłącznie w przypadku ustalania warunków zabudowy na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja jak już wyżej podniesiono, w danej sprawie, nie występuje. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.