II SA/Op 428/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg G. K., J. M. i G. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących G. K., J. M. i G. R., kwoty po 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem odrębnych skarg sądowoadministracyjnych wniesionych przez G. K., J. M. oraz G. R. była decyzja Wojewody Opolskiego z 27 czerwca 2012 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., którą umorzono postępowanie odwoławcze. Postanowieniem wydanym na rozprawie 15 listopada 2012 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Op 428/12. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 21 marca 2012 r. Gmina Opole wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie pomieszczeń budynku przy ul. [...] w [...] na pomieszczenia socjalno-sanitarne dla A [...]. Do powyższego wniosku dołączono między innymi projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Opola zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie, o czym zawiadomił A. K., G. K., J. M., G. R. i Urząd Miasta Opola. Zawiadomienie to zostało zaskarżone zażaleniem, wniesionym przez G. R. i J. M. G. R. wniosła o wstrzymanie postępowania do czasu podjęcia przez wspólnotę lokalową uchwały w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia części wspólnej nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, natomiast J.M. podniósł, że uchwała Wspólnoty z października 2011 r. nie została przez niego podpisana, dlatego nie wyraża zgody na przebudowę pomieszczeń. Decyzją z dnia 18 maja 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Opole pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Opola zaznaczył, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazując na podjętą czynność wszczęcia postępowania administracyjnego oraz zażalenia wniesione przez G. R. i J. M. organ I instancji powołał się na przepis art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i stwierdził, że sprawami wspólnoty kieruje zarząd i on też ją reprezentuje. Do realizacji inwestycji nie jest wymagana zgoda wszystkich właścicieli lokali, lecz uchwała Wspólnoty. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, podjęta większością głosów (art. 23 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wspólnota podjęta uchwałę nr [...], wyrażającą zgodę na planowane roboty budowlane, na co powoływał się inwestor w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor spełnił, zatem wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co uzasadniało wydanie powyższego orzeczenia. Decyzja ta została doręczona Gminie Opole, A. K., G. K., J. M. i G. R. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. M., G. K. i G. R. domagając się jej uchylenia. Odwołania oparto na tożsamej argumentacji, która sprowadzała się do zarzucenia kwestionowanemu rozstrzygnięciu "naruszenia art. 5 K.p.c. oraz art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6 ustawy o własności lokali". W odwołaniu kwestionowano możliwość "stworzenia dodatkowego lokalu użytkowego w nieruchomości poprzez zajęcie części powierzchni wspólnej". Podniesiono, że "do decyzji nie został dołączony żaden akt zmieniający udziały poszczególnych właścicieli w nieruchomości wspólnej pomimo ich faktycznej zmiany". Odwołującej zarzucili też, że w wyniku przebudowy zlikwidowane zostanie jedno z dwóch wejść do budynku utrudniając klientom dostęp. Wreszcie według odwołujących, złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związane ze zmianami w części wspólnej, jest nieprawdziwe. Inwertor działa w sprawie jako współwłaściciel, podobnie jak strony, i obowiązkiem jego było uzyskać zgodę na wykonanie inwestycji. Zgoda taka winna być podpisana przez dwóch członków zarządu. Uchwała nr [...] takiego pełnomocnictwa nie zawiera. Zdaniem odwołujących, pełnomocnictwo oparte o art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 3 pkt 5, pkt 5a i 6 ww. ustawy, wobec pominięcia art. 3 ust. 7 tej ustawy, jest nieskuteczne w stosunku do wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wywodząc, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są między innymi właściciele, zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, który należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podniósł, że ustalenie obszaru oddziaływania ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że odwołujący interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa własności lokalu nr C – G. K., nr B – G. R. oraz nr A – J. M. Ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest wspólnota reprezentowana przez zarząd. Prawo to nie przysługuje jednocześnie wszystkim członkom wspólnoty. Wobec powyższego, prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu, członek wspólnoty nie może wywodzić z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Wojewoda stwierdził, iż bez znaczenia pozostaje kwestia zgody udzielonej na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej. Dla postępowania znaczenie ma tylko, kto skutecznie może kwestionować pozwolenie na budowę dotyczące nieruchomości wspólnej. Warunkiem koniecznym do rozpatrzenia odwołania jest ustalenie, że odwołanie pochodzi od strony. Dla uznania podmiotu za stronę postępowania niezbędnym jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego, czyli wykazanie posiadanie indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Usytuowanie względem siebie lokali nr C, B i A oraz fragmentu korytarza objętego inwestycją przesądza, że lokale należące do odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli G. K., J. M. i G. R. Skarżący w podobnie sformułowanych zarzutach podkreśli naruszenie: a) prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie gromadzenia materiału dowodnego i dokonywania ustaleń faktycznych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu b) art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i nieuznanie skarżących za stronę postępowania; c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie spełniają przesłanek określonych w tym przepisie. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do rozpoznania złożonego odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że Wojewoda nie wyjaśnił kwestii reprezentacji przez Zarząd właścicieli poszczególnych właścicieli. Wskazali, iż członek wspólnoty może wykazać swój własny indywidualny interes, a wtedy przysługuje mu przymiot strony. Podkreślili, że na skutek przebudowy włączona zostanie do powierzchni odrębnego lokalu część wspólnej nieruchomości i nastąpi zmiana udziałów właścicieli w nieruchomości wspólnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą umorzono postępowanie odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania G. K., J. M. i G. R. od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Opole pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego. Zasadnicza kwestia sporna powstała na gruncie niniejszej sprawy dotyczy prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w związku z uznaniem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy może jednak nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Aby zatem postępowanie odwoławcze mogło skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy i zakończyć się podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje, że organ ten nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takim też przypadku prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, oznacza to konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazany przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. W tym zakresie przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Nie określa on jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Dlatego też, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. odnieść należy do kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do tej regulacji organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W przypadku postępowania odwoławczego, bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. O tym według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania, stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącym przymiotu strony, a jednocześnie nie wskazał kto stroną postępowania jest. W szczególności powołał się na przepisy art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali nie ustalając, kto jest uprawniony do występowania za Wspólnotę lokalową nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Tymczasem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wówczas, gdy postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości jest wspólnota, reprezentowana przez zarząd. W aktach postępowania odwoławczego nie ma żadnego odniesienia do dokumentów dotyczących Zarządu (notatka służbowa z 21 czerwca 2012r. nie może być dowodem w sprawie). W aktach I instancji znajdują się uchwały Wspólnoty nr [...] i nr [...] o powierzeniu Zarządu wymienionym tam osobom fizycznym, w tym G. K. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdy zarząd jest kilkuosobowy oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Tymczasem Wojewoda Opolski rozpatrując sprawę potraktował tego członka Wspólnoty, jako jednego z właścicieli lokali, nie wyjaśniając, czy jego zamiarem było działanie na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy. W sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym, ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, opubl. na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście istnieją sytuacje, w których poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Może to jednak nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r., nr IV SA 2061/02 i NSA z 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97). Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że Wojewoda Opolski zupełnie pominął okoliczności, iż uchwała wspólnoty zezwalająca na wyłączenie części wspólnej nieruchomości na potrzeby jednego z najemców prowadzi do zmiany wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej. Zmiana udziałów tylko formalnie mieści się w regulacji art. 22 ust. 3 pkt 5 a ustawy o własności lokali, jednak ze względu na skutki wywierające wpływ na prawa i obowiązki właścicieli lokali, nie może być traktowana jako możliwa do dokonania na podstawie uchwały podjętej przez większość właścicieli. W czynności prawnej prowadzącej do zmiany wysokości udziałów muszą wziąć udział wszyscy właściciele lokali (por. też postanowienie SN z 24 listopada 2010r., sygn. akt II C Sk 267/10 LEX 738095). Wreszcie należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję organów, które posługują się treścią art. 21 ustawy o własności lokali a nie doręczają decyzji Wspólnocie reprezentowanej przez Zarząd, lecz właścicielem poszczególnych lokali (4 osobom fizycznym, które są właścicielami 3 lokali i Gminie Opole - właścicielowi pozostałych lokali w nieruchomości wspólnej). Z tych przyczyn zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego (art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 3 pkt 5a ustawy o własności lokali) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie o wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. a w przedmiocie kosztów przepis art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.