IV SA/Gl 279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr VII/54/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych - opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 i 3, § 2 i §3 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie uchwała ta nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Pyskowicach w § 1 ustaliła od 1 września 2011 r.: 1) miesięczną opłatę za pobyt dziecka w Miejskim Żłobku w Pyskowicach w wysokości 150 zł, 2) opłatę dodatkową za wydłużony ponad 10 godzin dziennie wymiar opieki, w wysokości 15 zł za każdą rozpoczętą godzinę, 3) możliwość zmniejszenia opłaty z punktu 1 do 100 zł miesięcznie, jeżeli opieką żłobka objęte jest równocześnie rodzeństwo – na wniosek rodzica (opiekuna prawnego), za drugie i kolejne dziecko. W § 2 określono, że do dnia 31 sierpnia 2011 r. miesięczna opłata za pobyt dziecka w żłobku wynosi 100 zł. Z kolei w § 3 ustalono maksymalną, miesięczną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka objętego opieką żłobka, na kwotę 120 zł. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta, postanowiono o utracie mocy prawnej poprzedniej uchwały dotyczącej przedmiotowych opłat i wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), zwanej dalej "ustawą o opiece". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zakresie jej postanowień zawartych w § 1 pkt 1 i 3, § 2 oraz § 3. Skarżący zarzucił, że uchwała przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece, poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej (sztywnej) opłaty, która nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu dziecka. Wadliwość ta obejmuje również regulację z § 1 pkt 3 uchwały, przewidującą ulgę w miesięcznej opłacie. Podobnie, ustalenie maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie w wymiarze miesięcznym nie pozwala na ocenę, czy jest to opłata ekwiwalentna do zakresu świadczeń żywieniowych żłobka. Powołując się na orzecznictwo skarżący wywodził, że wskazane naruszenia prawa są istotne, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Odpowiadając na skargę, Gmina Pyskowice wniosła o jej oddalenie podnosząc, że ustawa o opiece nie zawiera wymogu konstruowania opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki dziennej czy godzinowej, ani określania jej w stosunku do konkretnych świadczeń. Natomiast wprowadzona opłata miesięczna odpowiada celom ustawy o opiece, gdyż umożliwia korzystanie z usług żłobka w ramach jednej opłaty, w sposób maksymalnie elastyczny, dostosowany do bieżących potrzeb rodziców, zapewniając dziecku opiekę w wymiarze do 10 godzin dziennie. Zwrócono przy tym uwagę na art. 26 ustawy o opiece, zgodnie z którym prowadzenie żłobków jest działalnością gospodarczą regulowaną, bez względu na podmiot ją prowadzący, w związku z czym przy interpretacji przepisów nie można naruszać zagwarantowanej konstytucyjnie równości funkcjonowania podmiotów na rynku. Zdaniem Gminy skarżący bezzasadnie powołuje się przy tym na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198, ze zm.), według którego zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy, gdyż nie zawiera on szczegółowej regulacji dotyczącej zasad ponoszenia kosztów związanych z realizacją tego zadania a ustawa o opiece dopuszcza wspólną partycypację rodziców i gmin w kosztach pobytu dziecka w żłobku. Powołane w skardze orzecznictwo Gmina uznała za nieadekwatne do poruszanej materii. Wskazywała również, że ustalona w uchwale opłata za pobyt dziecka w żłobku pokrywa zaledwie ok. 12% miesięcznych kosztów opieki nad dzieckiem. Odnośnie maksymalnej opłaty za wyżywienie Gmina uważa, iż art. 58 ust. 1 ustawy o opiece daje radzie gminy swobodę określenia, w odniesieniu do jakiego okresu czasu to maksimum zostaje ustalone, a więc dopuszczalne było określenie opłaty miesięcznej. Natomiast ustalenie faktycznych stawek żywieniowych odnoszących się do danego rodzaju posiłku, jak też ilości posiłków, ustawa pozostawia do uregulowania w umowie zawartej między dyrektorem żłobka a rodzicami (opiekunami) dzieci, przy czym stosownie do zapisów statutowych żłobka rozliczenie podlega i tak opłata w ujęciu dziennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie można podzielić wszystkich jej zarzutów i argumentów. Mianowicie kwestię odpłatności rodziców za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku reguluje wyłącznie ustawa o opiece i nie dotyczy jej art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...). Przekazuje on jedynie gminom zakładanie i utrzymanie żłobków. Gdyby nie było stosownych unormowań w ustawie o opiece, to rzeczywiście z tego przepisu wynikałoby, że gminy zobowiązane są do ponoszenia pełnych kosztów utrzymania żłobków. Jednak zasadę odpłatności rodziców ustanawia właśnie ustawa o opiece w art. 23, który nb. został pominięty w podstawie prawnej uchwały. Trafnie również Gmina kwestionuje przenoszenie wypracowanego w orzecznictwie stanowiska w zakresie wymogów dotyczących opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola na zasady odpłatności obowiązujące w żłobkach. Regulacje prawne odnoszące się do obu tych rodzajów placówek nie tylko zamieszczone są w różnych aktach normatywnych, ale nie wykazują też zbieżności zarówno w zakresie zasad funkcjonowania placówek, jak i reguł odpłatności. Przeciwnie – w przypadku przedszkoli zasadą jest bezpłatność (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – t. j. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572, ze zm.), a w żłobkach art. 23 ustawy o opiece statuuje właśnie zasadę odpłatności rodziców. Czym innym jest też pojęcie opłat za udzielone świadczenia, a czym innym opłata za pobyt, która nie musi się ograniczać do sumy wartości poszczególnych świadczeń, ale może też uwzględniać ogólne koszty utrzymania żłobka. Sąd w obecnym składzie nie podziela więc odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1669/12 (dostępny w internecie), zwłaszcza w zakresie, w jakim wprost odwołuje się on do poselskiego projektu zmiany ustawy o opiece, który nie tylko nie jest elementem obowiązującego porządku prawnego, ale przecież w ogóle może do niego nie wejść – w sensie uchwalenia proponowanej nowelizacji ustawowej. Natomiast istotna wadliwość zaskarżonej uchwały wiąże się z podnoszoną w skardze kwestią ekwiwalentności opłaty w stosunku do przedmiotu, za który jest ona ustalana. Przedmiotem tym jest pobyt dziecka w żłobku, a więc chodzi o swoiste świadczenie, mogące obejmować różne składniki wchodzące w skład kosztów utrzymania żłobka. W podkreślonym w orzecznictwie odróżnieniu opłat od podatków istotne jest, że w przypadku opłat nie mogą one przekraczać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10). Z tego punktu widzenia zakwestionowane w skardze opłaty wymykają się spod oceny, czy w każdym przypadku pobytu dziecka w żłobku partycypacja jego rodziców w kosztach z tym pobytem związanych sięga kwoty określonej w uchwale w formie miesięcznego ryczałtu. Gmina przekonuje, że partycypacja ta jest zdecydowanie niższa, jednak nie uwzględnia wszystkich możliwych sytuacji, jakie mogą wystąpić przy korzystaniu z tej formy opieki nad dzieckiem do lat 3. Z samej istoty tej opieki wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców, których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też ustawa o opiece umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie jest określony minimalny okres pobytu dziecka w żłobku. Nie jest zatem wykluczone, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca nie wygeneruje takich kosztów, które osiągną wartość odpowiadającą uchwalonemu ryczałtowi – czy to za pobyt, czy to za wyżywienie. W tym względzie konieczne byłoby przedstawienie stosownej kalkulacji, której zaskarżona uchwała jest pozbawiona. W rezultacie określenie stałej miesięcznej opłaty musi być uważane za niezgodne z art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy o opiece, jako naruszające zasadę ekwiwalentności świadczeń (art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Wadliwość § 1 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały przejawia się nadto w sposobie określenia w tym ostatnim punkcie opłaty dla rodzeństwa. Nie chodzi w tym przypadku o ulgę w opłacie w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o opiece, lecz o niedopuszczalne uregulowanie opłaty podstawowej dla rodzeństwa uczęszczającego do żłobka. Opłata ta nie może być obarczona warunkiem jakim jest złożenie wniosku przez rodzica (opiekuna), a tym bardziej uzależniona od uznaniowego stanowiska – "może być zmniejszona". Tak więc i z tego powodu opłata dla rodzeństwa obarczona jest istotną wadą. Mając powyższe względy na uwadze, skoro w zaskarżonej części przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, na podstawie art. 147 §1 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. mw