II OSK 1102/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1071/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych ze zbioru PESEL oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1071/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia danych ze zbioru PESEL. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 13 października 2011 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych J. J. wystąpił o udostępnienie ze zbioru PESEL danych adresowych radcy prawnego M. K. Do wniosku załączona została kopia pisma Kierownika Referatu Ewidencji Ludności i Meldunków Urzędu Miasta [...] z 4 października 2011 r. wskazująca, że poszukiwany M. K. nie figuruje w zbiorze aktualnych mieszkańców miasta [...]. Z pisma tego wynikało, że sprawdzenie danych meldunkowych na wniosek J. J. zostało dokonane w skutek uwzględnienia wskazań zawartych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie. Pismem z 17 listopada 2011 r. J. J. został wezwany do złożenia wniosku o udostępnienie ze zbioru PESEL sporządzonego zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 listopada 2008 w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 214, poz. 1353 ze zm.), a także uzupełnienia żądania poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających interes prawny w uzyskaniu danych Macieja Kucharskiego oraz wskazanie bliższych danych personalnych poszukiwanej osoby. W piśmie z 9 grudnia 2011 r. J. J. wyjaśnił, że żądane informacje zawarte są w przedłożonej korespondencji prowadzonej z Urzędem Miasta [...]. Do akt wnioskodawca załączył kopię odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Gd 170/11 uchylającego decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych M. K. ze zbiorów meldunkowych, a także kopia postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2008 r. sygn. [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z powództwa J. J. przeciwko M. K. o zapłatę z powodu niemożności nadania sprawie dalszego biegu wynikającego z nieprzedstawienia przez powoda prawidłowego aktualnego adresu zamieszkania pozwanego. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 16 lutego 2012 r., działając na podstawie art. 44i ust. 5 w związku z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), odmówił J. J. udostępnienia ze zbioru PESEL żądanych danych. W wyniku rozpoznania wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał własną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dane ze zbioru PESEL udostępnia się osobom, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Udostępnienie danych jest możliwe jedynie w przypadku wyraźnego zidentyfikowania poszukiwanej osoby, albowiem wykazany interes prawny w uzyskaniu danych musi odnosić się do konkretnej osoby, a nie kręgu osób noszących to samo imię i nazwisko. Wnioskodawca w rozpoznawanej sprawie nie przedstawił szczegółowych danych, które pozwoliłyby wyszczególnić poszukiwaną osobę w zbiorze PESEL. Niemożliwe było zatem ustalenie, względem której z wielu figurujących w zbiorze PESEL osób o tym samym imieniu i nazwisku wnioskodawca posiadał interes prawny uprawniający go do uzyskania wnioskowanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 2012 r. za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione w przypadku wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w ich udostępnieniu. W rozpoznawanej sprawie interes ten został wykazany, niemniej stwierdzić trzeba, że interes ten skarżący ma wobec konkretnej osoby – M. K., wobec którego wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, nie zaś wobec wszystkich osób o takim imieniu i nazwisku, które figurują w zbiorze PESEL. Skoro skarżący był wzywany przez organ do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której adres miałby być udostępniony, a skarżący mimo wezwania tego nie uczynił, nie było podstaw do udostępnienia żądanych przez skarżącego danych z powyższego względu. Nie można było bowiem ustalić w stosunku do której z 250 osób występujących w zbiorze PESEL o imieniu i nazwisku "M. K." skarżący ma interes prawny w żądaniu udostępnienia danych adresowych. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, Minister prawidłowo odmówił udostępnienia stronie wnioskowanych danych adresowych. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. J., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej oddalenia skargi i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art, 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 50, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych przez błędne przyjęcie, iż to wyłącznie na skarżącym ciąży obowiązek dostarczenia dowodów i prowadzenia postępowania dowodowego koniecznego do ustalenia danych osobowych M. K. niezbędnych do identyfikacji tej osoby w ewidencji PESEL oraz nieustalenie tych danych przez organ z urzędu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ustalenia tych danych organ nie wydałby decyzji o odmowie udostępnienia danych M. K. z ewidencji PESEL, gdyż skarżący wykazał interes prawny w udostępnieniu tych danych wobec tej osoby, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 50, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 44h ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niezebranie materiału dowodowego wskazującego, iż udostępnienie danych osobowych M. K. spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych jakiejkolwiek osoby, a w szczególności M. K., podczas gdy w aktach postępowanie nie ma żądnych dowodów wskazujących, że udostępnienie danych osobowych M. K. spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych tej osoby lub innych osób, - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wyraz "wykaże" użyty w tym przepisie wyłącza wynikający z art. 7, art. 9, art. 50, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji zakresu obowiązków nałożonych na Ministra Spraw Wewnętrznych jako podmiotu udostępniającego dane ze zbioru PESEL. Zdaniem skarżącego, na organie udostępniającym dane ze zbioru PESEL ciąży obowiązek przeprowadzenia określonych środków dowodowych pozwalających zindywidualizować podmiot, o którego dane adresowe osoba zainteresowana występuje, jeżeli w zbiorze PESEL figuruje wiele osób o podanym przez wnioskodawcę imieniu i nazwisku, a jednocześnie nie zna on innych informacji pozwalających uszczegółowić wyszukiwane dane. Z tak formułowanym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, albowiem nie uwzględnia ono charakteru prawnego postępowania w sprawie udostępniania danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje dostęp do danych osobom, których dane są przetwarzane, a także innym podmiotom określonym w art. 44h ust. 1 i 2 cyt. ustawy, jeżeli spełniają one wymienione w tym przepisie warunki. Jeżeli chodzi o osoby indywidualne, dane ze zbioru PESEL są udostępniane, jeżeli osoby te wykażą interes prawny uzasadniający pozyskanie tychże danych (art. 44h ust. 2 pkt 1) lub wskażą (uwiarygodnią) interes faktyczny stojący za potrzebą zaznajomienia się z danymi ze zbioru PESEL. W tym ostatnim przypadku wymagane jest jednak uzyskanie zgody osób, których dane te dotyczą (art. 44h ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 44i ust. 5 ustawy, odmowne rozpatrzenie wniosku o udostępnienie danych ze zbioru PESEL następuje w drodze decyzji administracyjnej i wynika ze stwierdzenia, że udostępnienie to spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób. Powyższa regulacja wskazuje na to, że dane osobowe ze zbioru PESEL organ prowadzący rejestr udostępnia w formie czynności materialno-technicznej, czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku osoby zainteresowanej nie są zatem podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Sytuacja ta nawiązuje do przypadków, gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego kształtują sytuację prawną jednostki bez konieczności wydawania aktu indywidualnego, a jego wydanie jest ograniczone jedynie do przypadku, gdy organ odmawia podjęcia określonej czynności uwzględniającej skierowane do niego żądanie. Nadanie odmowie udostępnienia danych formy decyzji nie wynika z traktowania sprawy udostępniania danych ewidencyjnych jako sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a., ale służy przede wszystkim zapewnieniu zainteresowanemu możliwości poddania działania organu kontroli zgodności z prawem w sformalizowanym postępowaniu, którego nie zapewnia posłużenie się przez organ formą czynności faktycznej. Wydawana przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzja odmawiająca udostępnienia danych ze zbioru PESEL powinna uwzględniać wymagania, jakie nakłada na organ wydający decyzję kodeks postępowania administracyjnego, niemniej zakres przeprowadzanego przez organ postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, nie może pomijać przedmiotu sprawy i przesłanek, w oparciu o które rozpatrywany jest wniosek. Nie może budzić wątpliwości, że czynności wyjaśniające powinny zostać podjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych w sytuacji, gdy zgłoszone żądanie nie może zostać jednoznacznie ocenione pod względem faktycznym. W najszerszym zakresie chodzić tu będzie o przypadki, gdy wątpliwości budzić będzie interes prawny zainteresowanego, który miałby uzasadniać udostępnienie mu informacji zamieszczonych w zbiorze PESEL. Podobnie jak ma to miejsce przy wydawaniu zaświadczenia (art. 217-220 k.p.a.), postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawie ma jednak charakter uproszczony, prowadząc, po ustaleniu, iż zgłoszony wniosek spełnia warunki udostępnienia danych, do przekazania żądanych informacji. W sprzeczności z zakresem nałożonego na organ obowiązku wyjaśnienia podstawy żądania stoi pogląd nakazujący organowi podjęcie czynności zmierzających do zindywidualizowania osoby, której danych adresowych wniosek dotyczył w sytuacji, gdy w zbiorze PESEL figuruje wiele osób o podanym przez wnioskodawcę imieniu i nazwisku i wnioskodawca nie podał innych danych mogących wyodrębnić osobę poszukiwaną z grupy osób noszących to samo imię i nazwisko. Należy przyjąć, że ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, stąd niewłaściwe wywiązanie się z tego obowiązku prowadzi do odmowy udostępnienia danych. Wynika to z faktu, że działaniu polegającemu na udostępnieniu danych ze zbioru PESEL ustawodawca przypisał charakter czynności technicznej odpowiadającej od strony przedmiotowej sposobowi sformułowania wniosku, po dokonaniu jego kontroli pod względem spełnienia przewidzianych w ustawie warunków dopuszczalności udostępnienia danych. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. Powyższe związanie sprawia, że w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę kryteria wyszukiwania oparte na wskazaniu imienia i nazwiska nie prowadzą do zindywidualizowania osoby poszukiwanej, a jednocześnie nie jest możliwa filtracja wyników oparta na uwzględnieniu przy wyszukiwaniu innych informacji odnoszących się do danych osobowych osoby poszukiwanej (np. data urodzenia, miejsce urodzenia, nazwisko rodowe), organ nie jest uprawniony do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, gdyż wykracza to poza przyznane mu kompetencje. Należy zaznaczyć, że nałożony na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw wnioskodawcy, wymaga poinformowania wnioskodawcy o przedstawieniu przez niego danych we wniosku w sposób niedostateczny identyfikujących osobę poszukiwaną. W kontrolowanym postępowaniu organ z tego obowiązku się wywiązał, wzywając skarżącego o podanie bliższych danych osobowych M. K., gdyż, jak wskazano, samo imię i nazwisko w świetle posiadanych danych było niewystarczające do odnalezienia poszukiwanej osoby w zbiorze PESEL. W odniesieniu do obowiązków nałożonych na Ministra Spraw Wewnętrznych jako podmiotu udostępniającego dane ze zbioru PESEL analogiczne stanowisko do przedstawionego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2014 r. sygn. II OSK 824/13. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, zgodnie z którym w kontrolowanym postępowaniu nie wykazano, by udostępnienie danych adresowych M. K. prowadzić mogło do naruszenia dóbr osobistych innych osób w żaden sposób nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie. Przypomnieć należy, że wobec niezindywidualizowania osoby, której wniosek skarżącego dotyczył, brak było możliwości ustalenia przez organ, która z osób o podanym we wniosku imieniu i nazwisku jest przedmiotem sformułowanego żądania udostępnienia danych adresowych ze zbioru PESEL. Nie może budzić wątpliwości, że udostępnienie skarżącemu informacji dotyczących adresu zamieszkania wszystkich osób, których dane osobowe są zgodne z wnioskiem skarżącego, stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych tychże osób. Nie chodzi przy tym o potencjalną i hipotetyczną możliwość naruszenia dóbr osobistych, ale o naruszenie rzeczywiste wynikające z ujawnienia informacji o życiu prywatnym osobie, która nie ma prawa nimi dysponować. W tych warunkach odwołanie się w zaskarżonej decyzji do treści art. 44h ust. 2 pkt 1 i art. 44i ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych było, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, prawidłowe. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.