II SAB/Wa 455/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Joanna Głowala, starszy sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w P. do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w P. na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. na podstawie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem złożonym przez Fundację. W uzasadnieniu skargi Fundacja [...] wskazała, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. (mylnie wskazano 17 listopada 2011 r.) wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w P. w trybie dostępu do informacji publicznej o wskazanie realizowania przez Komendę Powiatową Policji w P. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji w zakresie współpracy z organizacjami społecznymi w zakresie inicjowania i organizowania działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym w latach 2003-2011 (do dnia 30 października 2011 r.). Do dnia wniesienia skargi Fundacja nie otrzymała żądanej informacji ani nie wydano decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Komendant Powiatowy Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wy czerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast § 3 ww. artykułu stanowi, że: "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa." Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią więc, że gdy organ administracji podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy), a ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na te akty lub czynności, wówczas możliwość wniesienia skargi uzależniona jest od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udzielenie informacji konieczne jest – zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie strona otrzymała informację, o którą wnioskowała i nie była wydawana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej i decyzja o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. W tej sytuacji, strona niezadowolona z czynności podjętej przez organ, uważająca, że nie otrzymała informacji, o którą występowała (mimo że faktycznie informacja taka została stronie przekazana) przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, powinna skorzystać z trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa lub w przypadku, gdy kwestionuje bezczynność organu, skorzystać ze środków kontroli instancyjnej, o których mowa w art. 37 k.p.a., t.j. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, czego skarżący nie uczynił. W niniejszej sprawie skarżący nie wykorzystał ustawowych środków, które przysługują mu przed wniesieniem skargi, czym naruszył art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę należy więc uznać za wniesioną przedwcześnie, a w związku z tym niedopuszczalną. Nadto, zdaniem organu, udzielono skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, bowiem w dniu [...] marca 2012 r. została przesłana faksem odpowiedź zawierająca pismo przewodnie oraz ankietę z odpowiedziami na pytania, z którymi w ramach wniosku skarżąca występowała. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Fundacja [...] wskazała, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie nieudzielenia informacji publicznej stronie nie przysługuje środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie, wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie przewidział takiego środka zaskarżenia. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym przypadku zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie w przypadku dokonania wyraźnego odesłania przez ustawodawcę do k.p.a. Natomiast, zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, czyli w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, tj.: drogą meilową i tradycyjną. Natomiast wysłanie odpowiedzi drogą faksową nie można uznać za udzielenie odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieterminowe przekazanie akt sprawy do Sądu. Wniosek ten zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2012 r. został wyłączony na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. do odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 204, poz. 1195), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie uniemożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ustawodawca zadecydował, że sposób i formę udostępnienia informacji określa sam wnioskodawca. Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Nie może budzić wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępniania informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a (która określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak. Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca we wniosku o udostępnienie informacji wskazał formę udostępnienia. Bowiem wyraźnie wskazał, iż wnosi o przekazanie wnioskowanej informacji drogą meilową i tradycyjną. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż wnioskowana informacja została skarżącej przekazana w dniu [...] marca 2012 r. faksem. W przekazanych do Sądu aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie żądanej informacji publicznej drogą meilową i tradycyjną. Dopiero na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. pełnomocnik organu przedłożył dokumenty, z których wynika, iż dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w P. przestał skarżącemu, jednak jedynie drogą meilową, żądaną informację publiczną. Brak jest natomiast jakiegokolwiek potwierdzenia przesłania informacji również drogą tradycyjną. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega m.in. na tym, że w terminie określonym przepisami ustawy informacji tej nie udostępnia się w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, czyli w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, tj. drogą meilową i tradycyjną (art. 14 ustawy). W tej sytuacji uznać należy, że Komendant Powiatowy Policji pozostał w bezczynności. Organ wskazuje natomiast, że nie pozostał w zwłoce, bowiem w dniu [...] marca 2012 r. żądaną informację przesłał faksem. Sąd nie podziela tego poglądu, albowiem skarżąca we wniosku wskazała formę przekazania informacji, a formą tą z mocy art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest związany. Oceniając podmiotową bezczynność organu przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j.) Sąd uznał, iż nosi ona cechy rażącej przewlekłości. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien bezzwłocznie udostępnić żądaną informację, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przyjmując nawet wersję organu, iż pierwszy wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. nie wpłynął do organu, to w dniu [...] marca 2012 r. ponownie został ten wniosek przesłany, czego organ nie kwestionuje. Bezczynność trwająca przez dziewięć miesięcy, w ocenie Sądu, nosi znamiona rażącej. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie uznał natomiast za stosowne nałożenie na Komendanta Powiatowego Policji w P. grzywny w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie dopatrzył się po stronie organu złej woli. Stwierdzoną bezczynność należało bowiem oceniać w kategoriach małego doświadczenia w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając jednocześnie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.