IV SA/Wa 2304/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.),, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -oddala skargę- Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, (dalej: Generalny Dyrektor), będący zarządcą drogi krajowej [...], odmówił właściwemu w sprawie organowi ustalającemu - Burmistrzowi Miasta i Gminy D., uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji budowlanej, przedstawionego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku , poz. 1071 ze zm.; dalej: Kodeks), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.; dalej: Ustawa o planowaniu), w zw. z art. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przedmiot inwestycji stanowiła zaplanowana budowa dziesięciu obiektów mieszkalnych jednorodzinnych na położonych w S., działkach o numerach ewid.: [...] oraz [...], przyległych do pasa drogi krajowej. Obsługę komunikacyjną planowanych obiektów mieszkalnych miałaby zapewniać niepubliczna droga gruntowa Nr [...], połączona z drogą krajową zjazdem zlokalizowanym na nieruchomości należącej do Miasta i Gminy D. Generalny Dyrektor uznał, że zjazd, sklasyfikowany jako indywidualny, nie odpowiada warunkom wymaganym przez przepisy § 77 oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku, poz. 735; dalej: Rozporządzenie), i z tego względu odmówił wyrażenia zgody na treść rozstrzygnięcia zaproponowaną przez organ ustalający. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 roku było następnie przedmiotem wniosku inwestora – B. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt. 4) Kodeksu w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, poz. 115 ze zm.; dalej: Ustawa). Po rozpoznaniu wniosku Generalny Dyrektor utrzymał to postanowienie w mocy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 roku, które w następstwie skargi wniesionej do tut. Sądu zostało uchylone wyrokiem z dnia 9 marca 2011 w sprawie IV SA/Wa 157/11. Wydane w związku z wynikiem postępowania przed tut. Sądem, postanowienie Generalnego Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2011 roku utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 roku, zostało zaskarżone przez B. H. i uchylone wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 roku w sprawie IV SA/Wa 1619/11 (Wyrok). Sąd w wyroku zwrócił uwagę na niewystarczająco precyzyjne wyrażenie stanowiska przez organ przeprowadzający postępowanie, pominięcie niektórych dowodów oraz dokonanie wymaganej przepisami prawa oceny w sposób lakoniczny. Generalny Dyrektor, po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 roku (dalej: Postanowienie), utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 roku wskazując, że w świetle dokonanych ustaleń, zjazd nie spełnia warunków wymaganych przepisami Rozporządzenia, co uniemożliwia uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia przedstawionego przez organ ustalający. Inwestor zaskarżył Postanowienie zarzucając Generalnemu Dyrektorowi obrazę zarówno przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 Ustawy w zw. z przep. § 77 oraz § 78 Rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie, że zjazd nie spełnia warunków wymaganych przepisami Rozporządzenia, jak i obrazę przepisów postępowania – art. 7 oraz 77 Kodeksu, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 12 Kodeksu – poprzez niewnikliwe zbadanie okoliczności i zaniechanie przeprowadzenia dowodów o zasadniczym znaczeniu dla sprawy, art. 80 Kodeksu - poprzez dokonanie oceny istotnych dla sprawy okoliczności, z pominięciem zebranego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 Kodeksu – poprzez zaniechanie dokonania uzasadnienia faktycznego postanowienia w zakresie zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w Postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Czynności organu uzgadniającego polegają na kontroli zgodności zamierzenia z regulacją określoną przez obowiązujące normy prawa materialnego (cfr. Z. Niewiadomski i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa, 2006 roku, s. 425). W świetle przywołanej regulacji zawartej w przepisach Ustawy o planowaniu, w zw. z art. 35 ust. 3 Ustawy, obowiązkiem Generalnego Dyrektora jako organu wyspecjalizowanego w zarządzaniu drogami krajowymi oraz ruchem na tych drogach (cfr. art. 18 ust. 1 pkt. 1) oraz ust. 2 pkt. 6) Ustawy) było dokonanie oceny, czy przedstawione przez organ ustalający warunki zamierzenia budowlanego zaplanowanego do realizacji na terenie przyległym do pasa drogi krajowej, odpowiadają przepisom prawa pod względem możliwości włączenia do drogi krajowej, ruchu drogowego, który spowodowałaby realizacja zamierzenia. Należy zaznaczyć, że zakres uzgodnienia nie został w przepisie art. 35 ust. 3 Ustawy wskazany (cfr. R. A. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa, 2012 roku, s. 221), a organ przeprowadzający postępowanie, za kryteria ocenne uzgodnienia, słusznie przyjął wymogi, jakim musi odpowiadać zjazd, określone w przepisach § 77 oraz § 78 Rozporządzenia. Przechodząc do kwestii szczegółowych, na wstępie należy odnieść się do mającego zasadnicze znaczenie, sporu o klasyfikację nawierzchni zjazdu. W ocenie Sądu, wobec dokonanych ustaleń, organ administracji słusznie uznał, że z uwagi na występowanie w badanej nawierzchni mieszanki żwirowo-piaskowej, nie można jej uznać za nawierzchnię twardą wymaganą przepisem § 78 ust. 2 pkt. 1) lit. b Rozporządzenia - przez co nie zostaje spełniony warunek konieczny, jakiemu winien odpowiadać zjazd publiczny. Wobec podniesionego przez Skarżącego zarzutu arbitralności oceny, dokonanej przez organ administracji i jej uzasadnienia, zgodzić się należy, że istotnie, ani przepisy Ustawy, ani przepisy Rozporządzenia nie zawierają definicji legalnej omawianego zwrotu. Jednakowoż, określenie składnika nawierzchni mianem: pospółki, a więc pewnego rodzaju kruszywa (protokół oględzin z dnia 9 maja 2011 roku, k-52 akt administracyjnych), jako mieszanki żwirowo-piaskowej (Postanowienie, k-24 akt administracyjnych), czy jako żwiru (protokół oględzin, z dnia 10 sierpnia 2012 roku, k-16), świadczy niewątpliwie o braku konsystencji tego składnika nawierzchni, który należy przez to zaliczyć do materiałów niespoistych; dodatkowo, z treści oświadczenia nadleśniczego Nadleśnictwa W. z dnia 10 sierpnia 2012 roku, które, jako załącznik do Skargi, przedstawił sam Skarżący, wynika, że droga gruntowa nr [...] pokryta jest nową nawierzchnią żwirową służącą wyrównywaniu poziomu podbudowy - starej nawierzchni wykonanej z brukowca (k-12). Zdaniem Sądu, w świetle dyrektyw językowych, brak jest podstaw do uznania zbudowanej w ten sposób nawierzchni zjazdu za twardą, tym samym nie zostaje spełniony warunek wymagany przywołanymi wyżej przepisami Rozporządzenia. Godzi się w tym miejscu nadmienić, że z tak dokonaną wykładnią koresponduje definicja legalna drogi twardej, zawarta w art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.): >droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych (...)<. Odnosząc się z kolei do postawionego przez Skarżącego zarzutu zaniechania przez organ przeprowadzający postępowanie, dokonania czynności w zakresie mechaniki gruntów (wyjaśnienie zagadnienia nośności gruntu), w świetle kryteriów przedmiotowego klasyfikowania nawierzchni oraz w świetle obowiązujących regulacji, należy uznać zarzut ów za dowolny. Odnośnie do kwestii szerokości zjazdu, na którą zwrócono uwagę zarówno we wskazaniach Wyroku, jaki i w Skardze, zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor w Postanowieniu naświetlił ją w sposób wystarczająco obszerny. Organ administracji wskazał, że szerokość zjazdu rzędu 30 m, jak to ma miejsce w badanej sytuacji, może sprzyjać wykorzystywaniu zjazdu, jako zatoki, czy pasa postojowego, co mogłoby, w uznaniu Generalnego Dyrektora, skutkować zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej. Przedmiotem wskazań Sądu zawartych w Wyroku, była również kwestia parametrów łuków wyokrąglających krawędzie zjazdów. W tym zakresie, organ przeprowadzający postępowanie, oznaczył optymalną wielkość promieni łuków wyokrąglających jako r = 10,00 m, uznając, że dla badanej sytuacji taki wymiar łuków jest uzasadniony zmniejszeniem się powierzchni potencjalnych kolizji drogowych. Zgodnie ze wskazaniem Sądu, Generalny Dyrektor wyjaśnił w Postanowieniu, że punkty przecięcia drogi krajowej łukami kołowymi wynikają z szerokości jezdni zjazdu i przyjętej wielkości promieni łuków wyokrąglających; nie zostały przy tym potraktowane jako punkty mieszczące się w szerokości zjazdu określonej przepisem § 78 ust. 2 pkt. 1) lit. a Rozporządzenia, tj. jako punkty wyznaczające początkowy i końcowy punkt szerokości zjazdu. W myśl kolejnych wskazań Sądu, organ administracji sprecyzował, że Skarżący nie jest zobowiązany do wystąpienia z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przewidującym przebudowę zjazdu, bowiem, w myśl art. 29 ust. 1 Ustawy, w niniejszym przypadku przebudowa zjazdu należy do Burmistrza Miasta i Gminy D. Sąd podziela argumentację wyrażoną przez organ uzgadniający i uznaje za słuszne stanowisko Generalnego Dyrektora, w myśl którego w obecnej sytuacji, nie jest możliwe wyrażenie przez organ administracji zgody na treść rozstrzygnięcia zaproponowaną przez organ ustalający warunki zabudowy. I jeśli nawet przyjąć, że organ administracji mógł pogłębić tok swojego rozumowania w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 roku, brak jest podstaw dla uznania tego postanowienia za dotknięte wadami, które stałyby na przeszkodzie utrzymaniu go w mocy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.