IV SA/Wa 2492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) nakazu wstrzymania działań związanych z eksploatacją toru moto-crossowego położonego na lewym obwałowanym brzegu W. w L., gmina L. i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu terenu położonego na obszarze Natura 2000 Dolina Środkowej W. [...]. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Przedmiotowy tor moto-crossowy zlokalizowany jest na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie L., położonej w strefie szczególnej ochrony ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w granicach ustanowionego z Dyrektywy Ptasiej obszaru Natura 2000 - Dolina Środkowej W. [...] i projektowanego z Dyrektywy Siedliskowej obszaru Natura 2000 – [...] Dolina W. Teren pomiędzy wałem przeciwpowodziowym a rzeką W. na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w L., użytkuje Stowarzyszenie K. z siedzibą w L., na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] września 2003 r. Ogólnopolskie T. z siedzibą w M., pismem z dnia 2 lutego 2003 r. na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpiło do Wojewody [...] z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu określonego w art. 37 ustawy o ochronie przyrody, tj. natychmiastowe wstrzymanie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, które zostały podjęte bez uzyskania określonego w tym przepisie zezwolenia lub decyzji i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Wojewoda [...] (ówcześnie organ właściwy) wszczął z urzędu postępowanie, a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w 2003 r. poprzez dokonanie zmian w ukształtowaniu międzywala (wykonanie nasypów, wzniesień itp. przy użyciu koparek) oraz zniszczenie roślinności. Działania te podjęto przed wprowadzeniem w krajowy porządek prawny nowej formy ochrony przyrody jaką jest Natura 2000, tym samym bez jakichkolwiek uzgodnień, zezwoleń poszczególnych organów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uznał, że termin wykonania toru uniemożliwia stwierdzenie, czy w wyniku jego realizacji doszło do zniszczenia konkretnych siedlisk roślin i zwierząt chronionych w ramach europejskiego programu Natura 2000. Nadto organ uznał, że prowadzona działalność nie stanowi działania mogącego znacząco negatywnie pogorszyć właściwy stan ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków oraz integralność ww. obszarów. Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2009 r. wniosło Ogólnopolskie T. z siedzibą w M. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Na skutek wniesienia skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1726/11 uchylił postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Ogólnopolskie T. posiada legitymację do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonując analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ odwoławczy powołał w uzasadnieniu decyzji ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i wskazał, że działalność toru moto-crossowego została rozpoczęta w 2003 r. Zdaniem organu zmiana ukształtowania terenu nastąpiła w momencie budowy toru moto-crossowego, natomiast wszelkie późniejsze działania prowadzone przy użyciu sprzętu ciężkiego stanowiły prace utrzymaniowe obiektu, które nie wymagały uzyskania zezwolenia wydanego na podstawie art. 34 lub decyzji wydanej w trybie art. 35a ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu, żądanie Ogólnopolskiego T. w zakresie wydania nakazu określonego w art. 37 ustawy ochronie przyrody, nie może być zrealizowane, ponieważ przepisy powyższej ustawy nie mogą mieć zastosowania wobec działań i przedsięwzięć podejmowanych przed dniem jej wejścia w życie tj. 1 maja 2004 r. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]sierpnia 2012 r. wniosło Ogólnopolskie T. z siedzibą w M. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz "naruszenie zasady przezorności" dotyczącej zasad prowadzenia działalności przez podmioty publiczne i prawne w obszarach sieci Natura 2000 i określonej w zapisach Dyrektywy Siedliskowej. Zdaniem Ogólnopolskiego T. organ odwoławczy nie wziął pod uwagę stanu faktycznego sprawy w dacie wydania decyzji, który zdaniem strony skarżącej od czasu wydania w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzji przez organ pierwszej instancji - uległ zmianie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że teren na którym położony jest tor moto-crossowy jest regularnie zalewany przez wyższe stany wód brzegu rzeki. Po kilku następujących po sobie wezbraniach powodziowych W. w sezonie wiosenno-letnim 2010 r. tor moto-crossowy wymagał gruntownej odbudowy a nie dokonania "robót utrzymaniowych", jak określił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej odbudowa omawianego przedsięwzięcia oraz jego eksploatacja, również w okresie lęgowym ptaków w sposób znaczący oddziaływuje na warunki bytowania gatunków ptaków wodno-błotnych. Ponadto Ogólnopolskie T. podniosło, że nie zostało informowane przez organ o możliwości zapoznania się z aktami sprawy bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgłoszenia końcowych uwag i wniosków w sprawie oraz wskazania nowych okoliczności w sprawie. Strona skarżąca wskazała w skardze, że jesienią 2010 r. przeprowadzono gruntowną odbudowę toru moto-crossowego bez wymaganego zezwolenia bądź decyzji. Zdaniem Ogólnopolskiego T., organ mógł to ustalić przeprowadzając dowód z przesłuchania świadka czy zapoznając się z wykazem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wydanych przez Burmistrza L. po 2009 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. którą utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. dnia [...] grudnia 2009 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania nakazu określonego w art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem procedury administracyjnej w niniejszej sprawie było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Powołany przepis wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. organ nie da możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowią następnie podstawę do wydania decyzji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrujące sprawę nie skierował do Ogólnopolskiego T. zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarżący miał zapewniony czynny udział w sprawie na każdym jego etapie. Nie można bowiem uznać, że Ogólnopolskie T. kierując wezwanie z dnia 23 lipca 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu, powinno jednocześnie żądać przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że organ rozpoznając odwołanie nie podjął z urzędu żadnej czynności w sprawie, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto wskazać należy, iż Ogólnopolskie T. podało w skardze jakie konkretnie czynności dokonałoby, gdyby otrzymało omawiane zawiadomienie, w szczególności jakie dowody zgłosiłoby w postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca wykazała, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, stosownie do treści art. 10 k.p.a., uniemożliwiło jej zgłoszenie - przed wydaniem decyzji - wniosku dowodowego z przesłuchania w charakterze świadka sołtysa wsi L. na okoliczność wezbrań powodziowych na W., które zniszczyły przedmiotowy tor moto-crossowy. Zgodzić się należy więc ze stroną skarżącą, że wskazane okoliczności mogłyby wpłynąć na stan faktyczny sprawy, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Wobec braku zawiadomienia, strona skarżąca nie przedstawiła dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy. Warto zwrócić uwagę na fakt, że od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji do rozpoznania odwołania przez organ II instancji upłynęła znaczna ilość czasu - blisko trzy lata. Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął w całości za ustalony stan faktyczny Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W, w szczególności uznał, że przedsięwzięcie polegające na utworzeniu toru moto-crossowego zostało zrealizowane w 2003 r. a wszelkie zmiany w jego funkcjonowaniu miały charakter "utrzymaniowy". Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dochodzi do tego w przypadku, gdy organ ten stwierdza, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga poszerzenia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, lub przeprowadzonym przez organ I instancji dowodom odmawia wiarygodności. Jeśli natomiast rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdza, iż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone, materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, postępowania dowodowego nie przeprowadza, ani go nie uzupełnia. Powyższe sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której organ odwoławczy nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, bazując na materiale zgromadzonym w 2009 r. przez organ pierwszej instancji. Tymczasem strona skarżąca sygnalizowała w odwołaniu okoliczność wskazującą na modyfikację stanu faktycznego, tj. istotną przebudowę toru moto-crossowego, która mogła znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże organ odwoławczy nie zawiadamiając stron postępowania o możliwości zapoznania się z dowodami (których de facto organ ten nie przeprowadził) i materiałami sprawy, nie zagwarantował im możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, zgodnie z brzmieniem art. 10 k.p.a. Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które to naruszenie w istotny sposób mogło mieć wpływ na ustalenia faktyczne organu i wydane rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien rozważyć wszystkie podniesione wyżej okoliczności z poszanowaniem dla przepisów postępowania. Następnie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.