II SA/Gd 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty C. z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] w zakresie, w jakim orzekają o zobowiązaniu "A" w W. do przekazania na rzecz Powiatu C. kwoty 45.983,75 zł, stanowiącej 25% opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej "A" w W. kwotę 1.380 zł (jeden tysiąc trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta C., decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych przysługującego M. S. M. i K. J. M. w prawo własności nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym N., w gminie C., oznaczonych jako działki: nr [...] o powierzchni 0,1930 ha, nr [...] o powierzchni 36,3564, nr [...] o powierzchni 2,2055 ha, nr [...] o powierzchni 2,7398 ha, nr [...] o powierzchni 2,0000 ha. Nadto orzekł, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie. Organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w łącznej kwocie 183 935 zł, tj.: dla działki nr [...] – 935 zł, nr [...] – 152 000 zł, nr [...] – 10 000 zł, nr [...] – 11 000 zł, nr [...] – 10 000 zł, płatną jednorazowo na rachunek bankowy Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ orzekł również, że w razie zwłoki w uiszczeniu płatności należność podlega przymusowemu ściągnięciu wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi, a wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponadto organ orzekł, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków, a także do wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2, 6 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83). Uzasadniając zaś wydane rozstrzygnięcie, wyjaśniono, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 1 ust. 1 i w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszej sprawy stanowią własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, a przekazanie ich do zasobu Agencji nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia 12 lipca 1994 r. nr [...], przy czym Agencja nie ujawniła swojego prawa w księgach wieczystych. W dniu 13 października 2005 r. M. i K. M. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych niniejszą decyzją, albowiem prawo użytkowania wieczystego działki: nr [...] - nabyli na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 3 kwietnia 2000 r., nr [...] i [...] – nabyli na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 17 maja 2000 r., nr [...] i [...] – nabyli na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu 3 marca 1999 r. Opłata z tytułu przekształcenia została ustalona na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a jej wysokość wynika ze sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych z dnia 25 maja 2012 r. W operatach tych rzeczoznawca określił wartość prawa własności nieruchomości gruntowych będących przedmiotem decyzji na łączną kwotę 960 896 zł, tj. działka: nr [...] – 797 000 zł, nr [...] – 4896 zł, nr [...] – 50 000 zł, nr [...] – 59 000 zł, nr [...] – 50 000 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości na łączną kwotę 776 961 zł, tj. działka: nr [...] – 645 000 zł, nr [...] – 3961 zł, nr [...] – 40 000 zł, nr [...] – 48 000 zł, nr [...] – 40 000 zł. Opłata za przekształcenia została zaś ustalona, stosownie do art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z poźn. zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę 183 935 zł i płatna jest w sposób ustalony w punkcie 4 decyzji. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. potrącenie 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego są położone nieruchomości. W związku z powyższym Starosta orzekł, że Agencja Nieruchomości Rolnych zobowiązana jest przekazać, w terminie 14 dni od dnia dokonania zapłaty na rzecz Agencji przez M. i K. M., na wskazany rachunek bankowy Powiatu C. w Banku Spółdzielczym w W. kwotę w wysokości 45 983,75 zł, która stanowi 25% środków z opłaty za przekształcenie. Organ wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08 (Lex nr 528051), zgodnie z którym staroście, jako organowi samorządu terytorialnego przysługuje prawo do żądania przekazania 25% środków z opłat uzyskiwanych przez Skarb Państwa - Agencję Nieruchomości Rolnych z tytułu przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, albowiem kwoty te stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), na obszarze której położona jest nieruchomość. Od decyzji Starosty C. odwołanie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w zakresie opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ma zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 25 września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 25 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie rzetelnie, jest kompletny, zwłaszcza w operat szacunkowy, i uprawniał organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że nie są one zasadne, albowiem uprawnienie do żądania przekazania na rzecz Starostwa C. 25% opłaty wynika z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a stanowisko takie wspiera orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z tym potrącenie 25% opłaty za przekształcenie stanowi dochód powiatu. Stanowisko zaś skarżącej, jakoby nie istniała podstawa prawna do pobierania tej opłaty od Agencji, jest nieuzasadnione. W szczególności zaś, zdaniem Wojewody, nie można stwierdzić, że dochody z potrącenia podlegają przepisom ustawy o finansach publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. w części orzekającej o prawie Starosty C. do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Agencję z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jako dochodu powiatu wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, domagając się jej zmiany jak również zmiany poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. Zaskarżonej decyzji zarzucono nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w zakresie opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ma zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy. Ponadto, zdaniem Agencji, Wojewoda wydając zaskarżona decyzję, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania oraz nie rozpoznał materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 25 czerwca 2012 r. w przedmiocie przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych przysługującego M. M. i K. M. w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym N. w gminie C., oznaczonych jako działki: nr [...] o powierzchni 0,1930 ha, nr [...] o powierzchni 36,3564, nr [...] o powierzchni 2,2055 ha, nr [...] o powierzchni 2,7398 ha oraz nr [...] o powierzchni 2,0000 ha. W sprawie niesporne jest, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), które uprawniały do przekształcenia przysługującego M. M. i K. M. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, tj. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym N. - w prawo własności nieruchomości. Wnoszący o przekształcenie – K. i M. M. byli w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa i które stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Decyzja o przekształceniu spełnia ponadto wymagania określone w art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wysokość opłaty za przekształcenie została ustalona na podstawie sporządzonego w tym celu operatu szacunkowego. Jako podmiot, na którego rachunek kwota ta ma być uiszczona, prawidłowo wskazano Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G.. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. była bowiem "dotychczasowym właścicielem" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie były nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, w stosunku do których wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych i nieruchomości te zostały przekazane Agencji na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia 12 lipca 1994 r. nr [...]. Skoro zaś przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to oznacza, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia, a zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, takiej nieruchomości jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa wykonuje Agencja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem zaś tego Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 286/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca Agencja zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze wniesionej do Sądu, zakwestionowała wydane w sprawie decyzje wyłącznie w części orzekającej o prawie Starosty C. do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Agencję z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Nadto uzasadnienie i rozstrzygnięcie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd mógł poddać kontroli nie tylko rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji Starosty C. z dnia 25 czerwca 2012 r. ale również treść jej uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji Starosty C., oprócz uzasadnienia rozstrzygnięć zawartych w punktach od 1 do 7, zostało zawarte dodatkowe rozstrzygnięcie, jako że organ ten orzekł, o zobowiązaniu Agencji Nieruchomości Rolnych do przekazania w terminie 14 dni od dnia dokonania zapłaty na rzecz Agencji przez M. M. i K. M., na wskazany rachunek bankowy Powiatu C. kwoty w wysokości 45 983,75 zł, stanowiącej 25% środków z opłaty za przekształcenie, a także uzasadnienie tegoż rozstrzygnięcia. Podstawa prawna tego rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, również została wskazana w podstawie prawnej wydania całej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Kontrolując decyzje organów obu instancji w tym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że nakładając w niniejszej sprawie na Agencję Nieruchomości Rolnych obowiązek przekazania na rzecz Powiatu C. 25% kwoty otrzymanej od M. M. i K. M. z tytułu przekształcenia – organy działały bez podstawy prawnej. Powołany przez orzekające w sprawie organy, jako podstawa takiego rozstrzygnięcia - art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że uprawnienie starostwa powiatowego w myśl art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza się do potrącenia 25% środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych oraz opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślić należy, że w zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, Lex nr 528051). Zdaniem Sądu, z powołanych przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji przepisów nie wynika jednakże uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do orzekania o obowiązku przekazania przez dotychczasowego właściciela 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz powiatu, na którego obszarze położone są nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy prowadzonej na wniosek użytkowników wieczystych, które ma sprowadzić się do przekształcenia przysługującego im prawa i określenia opłaty z tego tytułu na rzecz dotychczasowego właściciela. Kwestia ewentualnych rozliczeń miedzy powiatem a Agencją w żadnym razie nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy administracyjnej. Co więcej, skoro przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości używa określenia "wpływy", to kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć należność uzyskaną, wiec kwotę otrzymaną w wyniku wykonania decyzji o przekształceniu. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA . Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 396) Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z gramatycznej wykładni przepisu zawartego w art. 14 ust. 4 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sposób wyprowadzić wniosku, że starosta uprawniony jest do podjęcia decyzji o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej opłaty z tytułu przekształcenia. Ustawodawca przewidział decyzyjną formę załatwienia sprawy w formie czasownikowej, ale tylko i wyłącznie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i opłaty. Nie przewidział natomiast kompetencji do podejmowania władczej decyzji w zakresie orzekania o potrąceniu 25% środków uzyskanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia. Jednocześnie, z powyższych względów, Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1090/10 (dostępnym na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie, wobec czego o tym prawie orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Sąd ten uznał bowiem, że należy przyjąć liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych do wydania decyzji, a nawet domniemanie formy decyzji. Na marginesie jedynie wskazać należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11 (Lex nr 852345) orzekł, że niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Z przywołanych przez organy obu instancji przepisów, które stanowiły podstawę prawną do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika uprawnienie starosty do wydania w zakresie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do przekazania powiatowi 25% uzyskanej od użytkownika wieczystego opłaty z tytułu przekształcenia. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie znalazł również jakichkolwiek innych materialnych podstaw prawnych do podjęcia przez starostę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. To zaś powoduje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 1, art. 6 i art. 104 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w powyższym zakresie bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, świadczy o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w zaskarżonej części. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.