II OSK 1785/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Ltd. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1972/12 w sprawie ze skargi [...] Ltd. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wycofania z obrotu środka ochrony roślin oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1972/12 oddalił skargę [...] Ltd. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wycofania z obrotu środka ochrony roślin. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej "Główny Inspektor" albo "organ odwoławczy") umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem spółki [...] Ltd. z siedzibą w W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. (dalej "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie wycofania z obrotu środka ochrony roślin [...], o numerze partii [...] i dacie produkcji [...]. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2012 r. Inspektor Wojewódzki orzekł o wycofaniu z obrotu środka ochrony roślin [...], o numerze partii [...] i dacie produkcji [...] (dalej "wycofany środek ochrony roślin", "wycofany środek", "środek ochrony roślin"). Decyzja ta została skierowana do trzech podmiotów: 1) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., tj. dystrybutora wycofanego środka ochrony roślin, 2) [...] S.A. z siedzibą w B., tj. podmiotu zadeklarowanego na etykiecie wycofanego środka jako jego producenta. 3) skarżącej, tj. podmiotu wprowadzającego wycofany środek na rynek polski na podstawie zezwolenia na jego import równoległy. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej od decyzji Inspektora Wojewódzkiego, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając brak interesu prawnego skarżącej w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując treść art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 z późn. zm.), dalej "ustawy", wskazał, że nakaz wycofania środka ochrony roślin z obrotu nakłada się wyłącznie w stosunku do posiadacza tego środka. W niniejszej sprawie wyłącznym posiadaczem wycofanego środka był jego dystrybutor ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w M.) i tylko ten podmiot posiadał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiocie wycofania środka ochrony roślin. Sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez Inspektora Wojewódzkiego nie dotyczyła natomiast interesu prawnego skarżącej, czyli podmiotu wprowadzającego wycofany środek na rynek polski na podstawie zezwolenia na jego import równoległy. Rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego nie dotyczy bowiem innych ilości, czy partii wycofanego środka, aniżeli wskazane w decyzji i nie wpływa na dopuszczalność prowadzenia obrotu innymi partami tego środka oraz w innych punktach dystrybucji. Podnoszone przez skarżącą kwestie roszczeń reklamacyjnych i odszkodowawczych, które mogą zostać podniesione przeciwko skarżącej w następstwie wycofania środka, pozostają poza przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wycofania środka z obrotu i nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącej w sprawie. Organ wskazał, że ocena sformułowana powyżej jest zgodna z oceną interesu prawnego skarżącej w innej sprawie, sformułowaną w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1845/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę [...] Ltd. z siedzibą w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie ocenił, że skarżąca nie posiada własnego interesu prawnego w sprawie o wycofanie z obrotu środka ochrony roślin i zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej do decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Sąd wskazał, że stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Twierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr 34944 i wyrok NSA z dnia 3 listopada 2003 r. I SA 30/02 Legalis). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, upoważniającego inspektora wojewódzkiego do nakazania w formie decyzji wycofania środka ochrony roślin z obrotu na koszt posiadacza, jeżeli zostało stwierdzone, że środek ten nie jest dopuszczony do obrotu, jest podrobiony, przeterminowany, nie odpowiada wymaganiom jakościowym lub jest sprzedawany w uszkodzonych lub nieoryginalnych opakowaniach. W ocenie Sądu trafnie uznano w zaskarżonej decyzji, że decyzja ta odnosi się wyłącznie do sfery praw i obowiązków administracyjnych posiadacza środka, którym w niniejszej sprawie jest jego dystrybutor w Polsce. Skutkiem decyzji jest bowiem zobowiązanie posiadacza środka, na jego koszt, do wycofania środka z obrotu. Nie można natomiast uznać, że decyzja wydana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy w stosunku do dystrybutora środka, wywołuje jakiekolwiek bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień skarżącej, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Decyzja nie zawiera bowiem żadnych postanowień, odnoszących się bezpośrednio do skarżącej. Nie można oczywiście wykluczyć, że wycofanie środka ochrony może potencjalnie prowadzić do podniesienia przez dystrybutora roszczeń cywilnoprawnych przeciwko skarżącej, niemniej powyższego nie można uznać za bezpośredni skutek wydanej decyzji administracyjnej, która nie reguluje w jakimkolwiek zakresie kwestii odpowiedzialności skarżącej wobec dystrybutora. Zdaniem Sądu, związek pomiędzy cofnięciem środka, a powstaniem roszczeń odszkodowawczych wobec skarżącej należy w tej sytuacji uznać za wyłącznie pośredni, kreujący w sprawie interes faktyczny skarżącej (a zatem interes nie podlegający ochronie w postępowaniu administracyjnym), a nie prawny. Nie jest wystarczającym źródłem tego rodzaju interesu, niewątpliwie zrozumiałe z punktu widzenia skarżącej, dążenie przez skarżącą do uzyskania bezpośredniej (tj. jako strona postępowania administracyjnego) możliwości zakwestionowania podstaw do wycofania środka z obrotu, a zatem w dalszej perspektywie zapobieżenia ewentualnym roszczeniom odszkodowawczym. Sąd podkreślił, że kwestia ustanowienia na drodze cywilnoprawnej (tj. w umowie skarżącej z dystrybutorem) odpowiednich mechanizmów, stwarzających gwarancję dostatecznie aktywnego i profesjonalnego uczestniczenia przez dystrybutora w postępowaniach administracyjnych, mogących prowadzić do zakwestionowania z różnych powodów dopuszczalność dystrybucji środka na terenie Polski (a tym samym do powstania potencjalnego ryzyka pociągnięcia skarżącej w przyszłości do odpowiedzialności cywilnej przez dystrybutora), w tym gwarancję podjęcia przez dystrybutora współpracy ze skarżącą w podejmowaniu istotnych czynności procesowych w postępowaniu (w szczególności poprzez nałożenie na dystrybutora obowiązków: niezwłocznego poinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, merytorycznego konsultowania czynności i pism procesowych, udzielenia pełnomocnictwa przedstawicielowi skarżącej, itd.), leżała w zasięgu możliwości skarżącej. Skorzystanie z tego rodzaju możliwości wykluczałoby ryzyko sytuacji, w której bierna postawa dystrybutora w postępowaniu administracyjnym prowadziłaby do niezapobieżenia potencjalnie wadliwemu, nieuzasadnionemu wycofaniu środka w obrotu. W ocenie Sądu, o konieczności ochrony praw podmiotowych danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, zagrożonych zmianą, czy też uszczupleniem w wyniku wydania orzeczenia przez organ administracji, należałoby mówić w sytuacji, w której po pierwsze, prawa te mogłyby w tym postępowaniu rzeczywiście zostać naruszone, a po drugie, stronie nie przysługiwałaby możliwość ich skutecznej ochrony w innym trybie przewidzianym prawem. Oba te warunki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Odnośnie drugiego ze wskazanych wyżej elementów wskazać należy, że skarżąca będzie miała możliwość obrony przed ewentualnymi roszczeniami dystrybutora na drodze przed sądem powszechnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Ltd. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony i nie jest tym samym uprawniona do złożenia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] lutego 2012 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca kasacyjnie Spółka ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie o wycofanie z obrotu środka ochrony roślin, a tym samym, czy posiada legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] lutego 2012 r. Spółka [...] Ltd. wywodzi swój interes prawny z norm prawa cywilnego, wskazując, że wydanie decyzji w sprawie wycofania z obrotu określonej partii środka ochrony roślin [...] rodzi po jej stronie odpowiedzialność reklamacyjną i odszkodowawczą w stosunku do dystrybutora tego środka - [...] Sp. z o.o. zgodnie z art. 556 k.c. oraz 471 k.c. W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja organu o wycofaniu z obrotu ww. środka ochrony roślin ma zatem bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Spółki [...] Ltd., która wprowadza ten środek do obrotu na terytorium RP na podstawie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na import równoległy, i od której [...] Sp. z o.o. środek ten kupiła. Skarżąca podnosi, że decyzja w sprawie wycofania danej partii środka ochrony roślin może dać asumpt do wszczęcia kolejnych, podobnych postępowań dotyczących przedmiotowego środka, a takie działanie wpłynie w sposób oczywisty na możliwość sprzedaży tego środka w przyszłości przez Spółkę [...] Ltd. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym w oczywisty sposób Spółka [...] Ltd. jest zainteresowana wynikiem niniejszego postępowania. Wobec tego wskazać należy, że stroną, stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie i aktualny (nie potencjalny), którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ustalenie interesu prawnego wymaga ustalenia bezpośredniego i rzeczywistego związku między sytuacją prawną danego podmiotu a określonym aktem administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę prawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] lutego 2012 r. stanowił art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, stosownie do którego, wojewódzki inspektor, w drodze decyzji nakazuje wycofanie środka ochrony roślin z obrotu na koszt posiadacza jeżeli zostało stwierdzone, że środek ten nie jest dopuszczony do obrotu, jest podrobiony, przeterminowany, nie odpowiada wymaganiom jakościowym lub jest sprzedawany w uszkodzonych lub nieoryginalnych opakowaniach. Z powołanego przepisu wynika zatem, że nakaz wycofania środka ochrony roślin z obrotu może być nałożony wyłącznie na posiadacza tego środka, którym w niniejszej sprawie jest jego dystrybutor w Polsce, a więc tylko ten podmiot posiada przymiot strony w analizowanym postępowaniu. Decyzja wydana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin nie wywołuje natomiast jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych w sferze uprawnień skarżącej Spółki. W wyniku wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie doszło do ingerencji w prawa lub obowiązki skarżącej kasacyjnie. Podnoszona przez skarżącą kwestia odpowiedzialności reklamacyjnej i odszkodowawczej w stosunku do dystrybutora nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie. Decyzja w przedmiocie wycofania z obrotu środka ochrony roślin nie reguluje w jakimkolwiek zakresie kwestii odpowiedzialności skarżącej Spółki wobec dystrybutora. Możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez dystrybutora jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, trudno zatem mówić o aktualności tak skonstruowanego interesu prawnego. Wobec tego brak jest podstaw do wyprowadzenia bezpośrednich skutków pomiędzy wydaniem przywołanej decyzji a sytuacją prawną skarżącej. Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z norm prawa materialnego administracyjnego, ale także z norm prawa materialnego należących do prawa cywilnego. Podkreślenia jednak wymaga, że muszą być to normy stanowiące prawo, a nie takie, które stwarzają dla danego podmiotu jedynie potencjalne zagrożenie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. W rozpoznawane sprawie w istocie rzeczy skarżąca Spółka swój interes prawny wywodzi nie z przepisów prawa lecz z umowy cywilnoprawnej, łączącej ją z podmiotem będącym dystrybutorem środka stanowiącego przedmiot decyzji o wycofaniu z obrotu. Wobec tego interes ten jest wyłącznie interesem faktycznym. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie miała interesu prawnego w sprawie o wycofanie z obrotu środka ochrony roślin, a więc nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.