II OZ 223/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. G. K. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. G. K. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/13 odmówił Z. G. K. w K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. (błędnie oznaczoną przez sąd jako decyzję z 1008 r.), nr [...] orzekającą o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 57.710 zł za wprowadzenie ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i wymierzył Z. G. K. w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.696 zł za naruszenie warunków odprowadzania ścieków w 2007 r., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Z. G. K. w K. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując to trudną sytuacją finansową i zachwianiem płynności finansowej Zakładu w przypadku zapłacenia wymierzonej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i zawarty w nim katalog enumeratywnie wymienionych pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności. Musi zatem zaistnieć niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To na skarżącym spoczywa ciężar wykazania ziszczenia się tych przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich wstrzymanie wykonania aktu zostało pozostawione uznaniu sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może". Sąd wskazał, że w jego ocenie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi. Tymczasem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony, bowiem powołano się w nim jedynie na ogólną trudną sytuację finansową Z. Nie wystarczy natomiast samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem skarżący nie wykazał w sposób powyżej wskazany, że w konsekwencji wystąpiły skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś podniesione przez skarżącego okoliczności wynikające z obawy wystąpienia jakiejkolwiek straty finansowej nie wywołują stanu, który byłby nieodwracalny, ponieważ istnieje możliwość ewentualnego zwrotu wpłaconej kary. Skarżący zamiast wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy, ogranicza się wyłącznie do lakonicznej argumentacji jego trudnej sytuacji finansowej. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł w dniu 25 lutego 2013 r. zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w sprawie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do skarżącego. Wniósł ponadto o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że jego zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynoszą 23.331,20 zł, a brak zapłaty w najbliższym czasie skutkować będzie blokadą środków na rachunku bankowym. Zobowiązania wobec dostawcy paliwa wynoszą 38.665,39 zł i muszą być niezwłocznie uregulowane, gdyż w przeciwnym razie, wskutek braku narzędzi pracy, zakład nie będzie mógł funkcjonować. Zobowiązania wobec dostawcy opału wynoszą natomiast 100.572,20 zł, a ich nieuregulowanie skutkować będzie odcięciem dostaw ciepła do budynków użyteczności publicznej, w tym szkół. Skarżący ponadto musi przeznaczyć kolejne środki finansowe, tym razem na wymianę kotłów. Wskazał również, że okres zimowy jest najtrudniejszy w roku ze względu na konieczność wzmożonego wykonywania swoich działań. Zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pomoże w uregulowaniu ww. należności, a w konsekwencji zachowaniu płynności finansowej. Inne rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z interesami mieszkańców gminy oraz może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia następstw. Skarżący podał dodatkowo, że na etapie składania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie były mu jeszcze znane szczegółowe wyliczenia zadłużenia zakładu i realne koszty, które musi przeznaczyć na działalność. Prace nad budżetem gminy na 2013 r. także miały bezpośrednie przełożenie na stan finansów skarżącego, wskutek czego nie mógł on we wniosku wskazać konkretnych kwot potwierdzających trudną sytuację finansową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Działalność orzecznicza sądów administracyjnych – ze swej istoty kasacyjna – polega (poza pewnymi wyjątkami) na sprawowaniu kontroli legalności działań organów administracji publicznej oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do art. 15 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Sąd bada zatem, czy wydane przez sąd pierwszej instancji orzeczenie jest zgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa. Zgodnie z art. 61 p.p.s.a., warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń, co nie oznacza jednak – w przypadku spełnienia przesłanek – wydania automatycznie decyzji pozytywnej dla wnioskującego, gdyż pozostawiono to uznaniu sądu. Sąd orzeka więc opierając się na analizie argumentacji przedstawionej przez wnioskującego. W rozpatrywanej sprawie natomiast nie przedstawił on żadnych argumentów na poparcie swojego wniosku, ograniczając się jedynie do powołania się na swoją trudną sytuację finansową i możliwość utraty płynności finansowej wskutek uregulowania nałożonej na niego kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w zażaleniu należy stwierdzić, że przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji dopiero w zażaleniu nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 176/12 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Należy ponadto zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie przytoczone w zażaleniu okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to natomiast sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., I GSK 1538/12). Należy zatem wykazać wystąpienie przynajmniej jednej w przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast w sposób pełny swojej sytuacji, w oparciu na której formułuje żądania. Nie podał przede wszystkim kwoty, którą otrzymał z budżetu gminy oraz wysokości kwoty niezbędnej do bieżącego funkcjonowania, mogącej służyć sądowi do porównania rozmiarów zobowiązań finansowych skarżącego i środków pozostawionych do jego dyspozycji na ich uregulowanie. Z tak przedstawionych okoliczności wynika natomiast, że kara pieniężna stanowi tylko nieznaczną sumę w porównaniu nie tylko z pozostałymi zobowiązaniami finansowymi skarżącego, ale także kwotami przeznaczanymi na jego bieżącą działalność, wobec czego jej uregulowanie nie będzie stanowiło dla skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło również do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż zapłata kary pieniężnej jest ze swej istoty odwracalna – może podlegać zwrotowi w przypadku korzystnego dla skarżącego orzeczenia sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 385/11 oraz z 16 kwietnia 2012 r., II FZ 304/12). Ponadto, to nie zapłata kary pieniężnej będzie bezpośrednią przyczyną ewentualnej konieczności zawieszenia lub zakończenia prowadzenia działalności przez wnioskodawcę, lecz istniejące dotychczas zadłużenie. Dodatkowo należy zauważyć, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest formą udzielanej przez Skarb Państwa tymczasowej pożyczki czy kredytu mającego służyć spłacie najpilniejszych należności na rzecz innych podmiotów. Sąd, oceniając sytuację racjonalnie, stoi na stanowisku, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest niewielka w porównaniu z zadłużeniem skarżącego, wobec czego wstrzymanie wykonania decyzji ją nakładającej nie pozwoli – wbrew twierdzeniom skarżącego – na utrzymanie jego płynności finansowej wskutek pomocy w uregulowaniu zobowiązań finansowych, gdyż kwota ta nie stanowi realnego wsparcia dla skarżącego. Nie wskazał on przy tym które konkretnie zobowiązanie miałoby zostać zaspokojone, gdyby udzielono ochrony tymczasowej i tym samym na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia następstwa w postaci zagrożenia konkretnego obszaru jego działalności. Nie jest bowiem możliwa do przyjęcia argumentacja, zgodnie z którą wstrzymanie zapłaty kary pieniężnej w relatywnie niewielkiej dla skarżącego wysokości miałoby pomóc w zachowaniu jego ogólnej płynności finansowej – może jedynie nieznacznie ułatwić jej utrzymanie, lecz w takim stanie rzeczy zagrożenie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków nie ma charakteru bezpośredniego. Wszystkie powołane wyżej okoliczności przemawiają jednoznacznie za odmówieniem skarżącemu udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.