I OSK 1619/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 368/12 w sprawie ze skargi M.Z. na bezczynność Rady Miasta [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 368/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.Z. na bezczynność Rady Miasta [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Radę Miasta [..] do rozpoznania wniosku M. Z. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia protokołów z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [..] od nr 4 do nr 12 oraz udostępnienia listy obecności osób biorących udział w posiedzeniach tych komisji - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. wymierzył Radzie Miasta Milanówek grzywnę w kwoci[..](tysiąc złotych), oraz w pkt 4. zasądził od Rady Miasta [..] na rzecz skarżącego Mark[..]skiego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że M. Z. w skardze do WSA wskazał, iż domagał się od Rady Miasta [..] udostępnienia mu, w celu dokonania identyfikacji i fotokopii, protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [..][..]4 do nr 12, zaznaczając we wniosku, iż chodzi mu o stan tych dokumentów z dni ich wytwarzania. Domagał się również udostępnienia mu list obecności osób biorących udział w powyższych posiedzeniach. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [..] wniosła o uznanie skargi za bezzasadną. Podniosła, iż odnośnie żądania udostępnienia protokołów po wpłynięciu wniosku, poinformowała skarżącego, że protokoły z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady dostępne są na stronie internetowej BIP [..] i tam skarżący może zapoznać się z ich treścią. Zatem istnieje, poprzez BIP, dostęp do tych dokumentów i tym samym zarzut utrudniania dostępu do informacji publicznej jest chybiony. Natomiast w zakresie wcześniejszego wniosku - udostępnienia skarżącemu list obecności gości biorących udział w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej Rady - organ wyjaśnił, że listy te zawierają dane osobowe w postaci imion i nazwisk osób uczestniczących w posiedzeniach Komisji, o czym także organ informował skarżącego. Pojawiła się wątpliwość, czy udostępnienie tych danych nie spowoduje naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). W tym też zakresie Przewodnicząca Rady Miasta zwróciła się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o przedstawienie interpretacji prawnej w powyższej kwestii. W odpowiedzi nie uzyskano jednoznacznego stanowiska i dlatego sprawa ta jest nadal załatwiana na etapie korespondowania z Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych. Rada Miasta [..] wskazała, że intencją organów Miasta [..] nie jest ograniczanie skarżącemu i innym mieszkańcom Miasta dostępu do informacji publicznej. Mając jednak świadomość skomplikowania problemu ochrony danych osobowych w kontekście udostępniania informacji publicznej, organy Miasta [..] starają się zrównoważyć i adekwatnie chronić dwa różne uprawnienia mieszkańców: prawo do ochrony prywatności i prawo do dostępu do informacji publicznej. Dlatego też podejmują działania niezbędne do wnikliwego rozpatrzenia sprawy, co wpływa na długość rozpatrywania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 10 października 2012 r. (stanowiącym w istocie replikę na odpowiedź na skargę) M. Z. podkreślił, iż jego wniosek dotyczył udostępnienia mu wersji oryginalnych protokołów z posiedzeń Komisji i żądanie to wynikało z treści wniosku. Takich informacji nie zawiera BIP. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, albo niezasadne pozbawienie żądanej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, albo nie rozpatrzenie wniosku o udostępnienie takiej informacji w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi także bezczynność organu. Sąd I instancji uznał, iż obie żądane przez M. Z. informacje: udostępnienie, w celu dokonania identyfikacji i fotokopii, protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [..] od nr 4 do nr 12, według stanu tych dokumentów z dni ich wytwarzania; oraz udostępnienie list obecności osób biorących udział w powyższych posiedzeniach; stanowią niewątpliwie informacje publiczne w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Także organ, do którego wniosek skierowano, jest organem wykonującym niewątpliwie zadania publiczne i spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, Rada Miasta [..] w sposób nieprawidłowy rozpatrzyła sprawę, naruszając tym samym ustawę o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, iż już z samego wniosku M. Z. z dnia 3 sierpnia 2012 r. wynikało, iż nie tyle jest on zainteresowany samą treścią wskazanych protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [..], ale ich wyglądem oryginalnym, z chwili ich wytworzenia. Zatem odesłanie skarżącego do BIP Miasta [..] nie jest prawidłowym rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku. Oczywistym jest, że takiej postaci dokumentów, w jakiej skarżący domaga się wglądu w protokoły, BIP nie prezentuje. Zatem jeżeli mało by dojść do udostępnienia M. Z. M. protokołów, może to nastąpić jedynie "w naturze", poprzez zapewnienie mu fizycznego wglądu w dokumenty, lub ewentualnie poprzez przekazanie mu ich kserokopii, wykonanych z oryginalnych dokumentów w takiej postaci, aby kserokopie te uwidaczniały oryginalne podpisy, ewentualnie dokonywane poprawki itp. (we wniosku z dnia 3 marca 2012 r. skarżący wskazuje ewentualnie na taką możliwość). Inną alternatywą załatwienia sprawy przez organ jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli oczywiście są prawnie uzasadnione podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Oczywiście obydwa sposoby załatwienia sprawy wymagały zachowania terminów, które tu zostały dawno przez organ przekroczone. Następnie Sąd I instancji zauważył, że w zakresie tego wniosku organ ani informacji nie udostępnił, ani nie wydał wskazanej wyżej decyzji, a zatem w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu, Rada Miasta [..] pozostawała także w bezczynności w zakresie rozpatrywania wniosku skarżącego o udostępnienie list obecności osób biorących udział we wskazanych wyżej posiedzeniach Komisji Rewizyjnej. Sprawa ta została zainicjowana przez skarżącego dużo wcześniej (na początku roku 2012) w porównaniu z wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. i do chwili obecnej Rada Miasta [..] dostępniła żądanych list obecności, ani nie wydała decyzji odmownej. Okoliczność korespondowania w tej sprawie z Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, na którą powołuje się organ, nie może stanowić tu żadnego usprawiedliwienia powstałej zwłoki, gdy zważy się na ustawowy 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, który, zgodnie z art. 13 ustawy, może być przesunięty stosownym postanowieniem do dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie termin ten nie został w sposób formalny przedłużony, a nadto termin ten minął już kilkakrotnie. Nadto w ewentualnym przypadku wydania decyzji odmownej, to na Radzie Miasta [..] spoczywa obowiązek rzetelnego jej uzasadnienia i nie jest to problem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, ale właściwego wywarzenia przez Radę Miasta dóbr objętych ochroną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [..], zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miasta [..] zobowiązana była udostępnić informacje publiczne (protokoły z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta [..] i listy obecności gości uczestniczących w posiedzeniach Komisji) opublikowane na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej w trybie udostępnienia informacji na wniosek; 2) art. 16 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą interpretację w wyniku czego Sąd przyjął, że nieudostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej opublikowanej na stronie BIP organu powoduje powstanie obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) poprzez pominięcie, w efekcie czego Sąd przyjął, że rada miasta jest zobowiązana do wydawania decyzji administracyjnych podczas, gdy z tego przepisu wynika, że w gminie "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że notatki, zapiski czynione przez poszczególnych członków komisji w trakcie obrad nie stanowią informacji publicznej. Takie notatki, choć sporządzane przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie są dokumentami urzędowymi i nie zawierają informacji publicznej, a jedynie spostrzeżenia danego członka komisji (może również przewodniczącego komisji). Dokumentem zawierającym informację publiczną jest dopiero protokół zaakceptowany przez wszystkich członków komisji i podpisany przez przewodniczącego komisji. Dopiero wtedy dokument staje się informacją publiczną - dokumentem podlegającym udostępnieniu. Kierując się odmienną interpretacją należałoby przyjąć, że informacją publiczną jest każde utrwalenie jakiejkolwiek czynności dokonywanej przez osobę publiczną np. odręczne notatki pracownika robione w trakcie analizowania sprawy, czy wszystkie projekty decyzji administracyjnej. Podkreślono również, iż na stronie BIP Miasta [..] publikowane są protokoły w formacie PDF (skany oryginalnych dokumentów zawierające podpis przewodniczącego komisji), a nie jako dokumentów w formacie DOC, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia naruszenia prawa przez Radę Miasta [..] i oceny czy pozostawała w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Jedyną modyfikacją tych dokumentów jest zanonimizowanie danych osobowych, osób nie będących osobami publicznymi, dokonywane w wyniku zalecenia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Mając na uwadze te zalecenia organy Miasta [..] mogłyby udostępnić wnioskodawcy jedynie kserokopię oryginału dokumentu, sporządzoną po dokonaniu anonimizacji, odpowiadającą więc nie tylko treścią, ale i wyglądem dokumentowi jaki znajduje się na stronie internetowej BIP tj. wydruk protokołu z posiedzenia komisji ze zanonimizowanymi danymi osobowymi osób, nie będących osobami publicznymi, a biorących udział w posiedzeniu Komisji. Dlatego też należy stwierdzić jednoznacznie, że organy Miasta [..] dokonały udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej, na stronie podmiotowej BIP, a więc w jednej z form dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej i zakres udostępnionej w ten sposób informacji jest zgodny z zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącego M. Z.. To zaś wyłącza udostępnienie tej samej informacji na wniosek. Sąd w sposób nieuprawniony wnioskował z zachowania Rady Miasta [..], że dokonano odmowy udostępnienia informacji udostępnianej na wniosek z pominięciem wydania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na sposób sformułowania jej podstawy tj. oparcie skargi kasacyjne wyłącznie na zarzutach naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, podczas gdy skarżąca kasacyjnie kwestionuje stan faktyczny, w oparciu o który zapadł wyrok . Przedmiotem skargi do Sądu I instancji skarżący uczynił bezczynność Rady Miasta [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została uwzględniona, co oznacza że Sąd ustalił, iż w sprawie występuje zarzucana bezczynność. Niewątpliwie ustalenie to dotyczy sfery faktów i aby można je było skutecznie podważyć należało w skardze kasacyjnej powołać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpowiednich przepisów ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. W bogatym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przyjęte, że nie jest dopuszczalne podważanie ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy z powołaniem się wyłącznie na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego. Przyjmuje się też, że w przypadku gdy skarżący kasacyjnie nie powoła w ramach podstawy skargi kasacyjnej przepisów o jakich mowa w art. 174 pkt. 2 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną związany jest ustaleniami na jakich oparł wyrok Sąd I instancji. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, odwołując się przy tym do źródeł dowodowych nie powołanych przez organ i Sąd. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne (por. wyroki NSA I OSK 1116/12 z dnia 5 marca 2013r. LEX nr 1305294, I OSK 2747/12 z dnia 29 stycznia 2013r. LEX nr 1269660, , I OSK 1171/12 z dnia 31 stycznia 2013r. LEX nr 1298298, I OSK 2088/12 z dnia 13 listopada 2012r. LEX nr 1291377 ). W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok oparty został na przepisie art. 149 Ppsa, zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że Sąd I instancji ustalił, iż w sprawie Rada Miasta [..] pozostawała bezczynna wobec wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Ustalenie to jest wiążące, ponieważ w skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów P.p.s.a., skutkujący wadliwym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy, podczas gdy, jak to zaznaczono na wstępie rozważań, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1736/10). Z tych względów powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów prawa materialnego – art. 1. art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może doprowadzić do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do pozostawania organu w bezczynności. Z tych samych powodów nie można zakwestionować oceny Sądu I instancji, co do tego że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta wynika bowiem ze stwierdzonej bezczynności, której strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 Ppsa jak w sentencji.