I OSK 2412/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 236/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora zespołu przedszkoli publicznych oddala skargę kasacyjną. I OSK 2412/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę Wojewody Opolskiego i stwierdził nieważność zarządzenia Wójta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odwołania J. P. z funkcji dyrektora zespołu przedszkoli publicznych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy S. odwołał J. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. O. W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, cytując treść art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), że dyrektor J. P., pełniąc obowiązki pracodawcy, rażąco naruszyła "interes publiczny" oraz zasady określone w arkuszu organizacyjnym dla przedszkola gminnego i organizację pracy, przekraczając zakres uprawnień. Organ prowadzący wskazał, że dyrektor podjęła szereg działań przeciwko niemu, aby wymusić usankcjonowanie własnych działań naruszających przepisy i interes publiczny. Wobec tego została przeprowadzona kontrola, w trakcie której ustalono, że nie były prowadzone dwa dzienniki zajęć, a dziennik dotyczący zajęć wychowawczo-dydaktycznych nie był prowadzony zgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 ze zm.). Organ prowadzący wskazał, że dyrektor przedszkola, odnosząc się do wyników kontroli, ponownie podniosła roszczenia dotyczące godzin nadliczbowych, wbrew upoważnieniu wynikającemu z arkusza organizacyjnego. Nadto sama sobie przyznała godziny ponadwymiarowe i najwyższe wynagrodzenie, występując następnie do organu prowadzącego o usankcjonowanie czynów stanowiących rażące naruszenie przepisów prawa i interesu społecznego. Tym działaniem chciała doprowadzić do naruszenia dyscypliny budżetowej. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda Opolski - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), żądając stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, według którego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ nadzoru zauważył, że z treści ww. przepisu wynika, że odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Oznacza to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i istnieje konieczność natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji dyrektora ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie szkoły. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W ocenie organu nadzoru przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie dają podstaw do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prowadzący prawidłowo zastosował procedurę odwołania dyrektora przedszkola z zajmowanego stanowiska w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, stosując dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że w zaskarżonym zarządzeniu Wójt Gminy S. - oprócz wymienienia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem J. P. oraz ogólnego, bez przedstawienia jakiejkolwiek analizy, stanowiska o naruszeniu interesu publicznego i działaniu mogącym doprowadzić do naruszenia dyscypliny finansowej - nie wskazał, czy i w jakim zakresie opisane naruszenia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą placówki wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał żadnego omówienia wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością placówki. Stawiane zarzuty nie mogły być zatem ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie każde - nawet potencjalnie występujące - naruszenie, czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd I instancji uznał, że zarzuty stawiane dyrektorowi związane są z nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2 pkt 3), tj. nieprowadzenia dwóch dzienników zajęć i prowadzenia dziennika w przedmiocie zajęć wychowawczo-dydaktycznych niezgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania,(...), co nie stanowi naruszenia zagrażającego interesowi publicznemu i dalszemu funkcjonowaniu przedszkola. Drugi zaś zarzut sformułowany w uzasadnieniu zarządzenia, polegający na złożeniu wniosku przez dyrektorkę w sprawie przyznania sobie godzin ponadwymiarowych i ustalenia wysokości wynagrodzenia, mieści się w dyspozycji art. 34a ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem przedstawione zarzuty nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Dotyczyły one negatywnej oceny pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych zadań przez dyrektorkę i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania. W ocenie Sądu, organ prowadzący w żaden sposób nie wykazał w zaskarżonym zarządzeniu, że w sprawie zaszły okoliczności wskazujące na "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy S. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe dokonanie kontroli zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. i w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie jego nieważności, 2/ prawa materialnego, t.j. art. 34a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że złożenie przez dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. O. wniosku w sprawie przyznania sobie, w sposób nieuprawniony, godzin ponadwymiarowych i ustalenia wysokości wynagrodzenia, mieści się w dyspozycji tegoż przepisu, co skutkuje tym, że takie działanie dyrektora nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością skutkującą odwołaniem dyrektora z pełnionego stanowiska w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że czyny, których dopuściła się dyrektor J. P., uniemożliwiają dalsze sprawowanie przez nią funkcji dyrektora. Zatem organ prowadzący, wskazując w zaskarżonym zarządzeniu właściwą podstawę prawną, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy podane przez Wójta Gminy S. okoliczności odwołania dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. O. są szczególne uzasadnione. Tylko bowiem w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w myśl powołanego w spornym zarządzeniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), istnieje możliwość odwołania dyrektora placówki w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. O ile rzeczywiście ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego przedszkole, to jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora placówki ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r.,I PK 103/03, OSNP 2004/21/371). Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora przedszkola, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Tak więc akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie spełnia omówionych wymogów, gdyż jego uzasadnienie jest ogólnikowe, lakoniczne, a z jego treści nie wynikają żadne konkretne zarzuty pod adresem dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. O. W konsekwencji nie pozwala ono na ocenę zachowania odwołanego dyrektora w kategoriach, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Również negatywna ocena działalności dyrektora przedszkola przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy w placówce, do czego w gruncie rzeczy sprowadzają się argumenty organu prowadzącego odnośnie do nieprowadzenia dwóch dzienników zajęć i prowadzenia dziennika zajęć wychowawczo-dydaktycznych niezgodnie z aktem wykonawczym, jak też roszczenia dyrektora dotyczące godzin nadliczbowych i wysokości wynagrodzenia, co może wywoływać konflikt z organem prowadzącym placówkę, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora zespołu przedszkoli w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie mógł zatem w oczywisty sposób przynieść rezultatu zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Skoro owo zarządzenie nie spełniało wymagań stawianych przez przepisy ustawy o systemie oświaty, a konkretnie będącego podstawą jego wydania art. 38 ust. 1 pkt 2, to Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.