II OSK 1231/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/12 w sprawie ze skarg A. B., W. B. i A. B. oraz E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 września 2012 r. nr BOII-4pf/bk/BP-5-772-2-1275/11/12 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu 1. oddala skargę kasacyjną E. S., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/12, w sprawie ze skarg A. B., W. B. i A. B. oraz E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 września 2012 r., nr BOII-4pf/bk/BP-5-772-2-1275/11/12, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 września 2012 r., nr BOII-4pf/bk/BP-5-772-2-1275/11/12, w części dotyczącej działki nr ew. ... położonej w miejscowości S. P. gmina Nieporęt stanowiącej własność A. B., W. B. i A. B. oraz w części dotyczącej działki nr ew. ... położonej w N. stanowiącej własność E. S., wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ...S. A. z siedzibą w Warszawie, działając na podstawie art. 38 pkt 2 lit g w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla zamierzenia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. węzłami przesyłu gazu, zespołami zaporowo - upustowymi, drogami dojazdowymi do obiektów, światłowodami i stacjami ochrony katodowej. Następnie, pismami z dnia 1 grudnia 2010 r. i z dnia 3 grudnia 2010 r. oraz pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., inwestor uzupełnił wniosek z dnia 22 listopada 2010 r. Wobec powyższego, Wojewoda Mazowiecki zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy pismem z dnia 23 listopada 2010 r., zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn" oraz w zakresie skutków, o których mowa w art. 20 i art. 24 ustawy (podział nieruchomości i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości). Pozostałe strony zostały zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania w drodze obwieszczeń. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy, Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 25 listopada 2010 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Legionowie, Sądu Rejonowego w Płocku, Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim, Sądu Rejonowego w Płońsku oraz Sądu Rejonowego w Pułtusku o ujawnienie w księgach wieczystych wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., wydał w dniu 22 grudnia 2010 r. decyzję, znak: WIŚ.P.TM-7210-G/1/2010, ustalającą lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn". Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu I instancji, wnieśli: B. S., M. B., S. R., B. R., S. R., M. G., J. G., A. K., P. K., M. G., reprezentowana przez T. G., T. D., A. D., A. G., R. G., A. S., P. S., B. K., D. W., T. W., M. M., B. M., E. M., W. Z., M. C., H. C., F. P., H. P., J. P., H. S. oraz M. B., A.B., W. B., A. B., wspólnie reprezentowani przez adwokata R. O., a także H. C., J. C., H. Z. reprezentowana przez H. C., oraz A. S., reprezentowany przez adwokata R. O. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 21 września 2012 r., nr BOII-4pf/bk/BP-5-772-2-1275/11/12, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy m.in. orzekł o uchyleniu w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji zapisów w pkt 8, zawierającym oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy orzekł również o uchyleniu, w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji organu I instancji, który stanowi wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego, nowego załącznika, stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Organ naczelny uchylił także, w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 20, zapis: " 9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Wydanie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń winno nastąpić na podstawie niniejszej decyzji, kiedy stanie się ona ostateczna na wezwanie inwestora." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "9. Termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń: Ustalam termin, odpowiednio wydania nieruchomości (udostępnienia) lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, po uostatecznieniu się niniejszej decyzji, na 30 dzień od dnia doręczenia zawiadomienia inwestora o konieczności zajęcia gruntów pod inwestycję. Dodano ponadto pkt 9a. “Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700 ze zm.), niniejsza decyzja podlega natychmiastowej wykonalności.". W uzasadnieniu decyzji organu naczelnego podano, że w związku ze zmianami w strukturze organów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody Mazowieckiego, ustalającej lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa relacji Rembelszczyzna - Gustorzyn", zwaną dalej decyzją. Organ naczelny podkreślił także, że w toku postępowania był uprawniony do przeanalizowania wniosku inwestora i dokonania niezbędnych zmian w zakresie rozstrzygnięcia. Dlatego też uchylono w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji zapisy w pkt 8, zawierającym oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy i orzeczono również o uchyleniu, w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji organu I instancji, który stanowi wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, i orzeczono w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego, nowego załącznika, stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi, w których zarzucono decyzji, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W skardze A. B., W. B. oraz A.B. podniesiono, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone nieprawidłowo z naruszeniem praw skarżących. Skarżący podali, że nie doręczono im załączników nr 1 i nr 2 do decyzji. Zarzucili, że wpisu w księdze wieczystej dokonano bez ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oraz, że decyzja wydana została po rozpoczęciu inwestycji. Skarżący wskazali również, że organ nieprawidłowo zastosował przepisy specustawy oraz, że skarżącym nie wypłacono żadnego odszkodowania. Skarżący zwrócili się o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący poddali pod rozwagę Sądu możliwość zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP ustawy. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 22 stycznia 2013 r. skarżący podnieśli dodatkowo, że decyzja została wydana bez zapoznania skarżących z dokumentacją sprawy oraz, że decyzja w sposób rażący narusza art. 15 k.p.a. ponieważ gruntowna zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji w postępowaniu odwoławczym spowodowała, że sprawa była rozpoznawana w innym zakresie przez organ wojewódzki i w innym przez organ odwoławczy. W skardze E. S. podniesiono, że decyzja narusza art. 140 kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji, która praktycznie uniemożliwia właścicielowi korzystanie z rzeczy. Wskazano też na rażące naruszenie art. 9 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez obrazę zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedziach na skargi organ naczelny wniósł o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył obie ww. skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd wskazał na treść art. 36 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja została zaś rozpoczęta w dniu 29 maja 2012 r., wobec czego nawet zasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji, niedające jednak podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria, uznał zasadność skarg, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało we wskazanej w sentencji wyroku części w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. to znaczy wydał decyzję z obrazą zasady dwuinstancyjności postępowania. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżących tj. działki nr ... położonej w miejscowości S. P. stanowiącej własność A. B., W. B. oraz A. B. oraz działki nr ... położonej w N. stanowiącej własność E. S. w innym zakresie orzekał organ I instancji tj. Wojewoda Mazowiecki zaś w innym organ odwoławczy tj. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji zapisów w pkt 8, zawierającym oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Minister orzekł również o uchyleniu, w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji organu I instancji, który stanowił wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonego, nowego załącznika, stanowiącego wykaz nieruchomości i właścicieli w stosunku, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Takie działanie spowodowało, że sytuacja stron była inna w postępowaniu przed organem I instancji i inna w wyniku postępowania odwoławczego. Z powyższego wypływa wniosek, że zakres orzeczeń w postępowaniach przed organem wojewódzkim i naczelnym był różny, co stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. i obligowało Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w sentencji wyroku wydana została z naruszeniem prawa. Sąd stwierdził jednocześnie, że bez wpływu na treść wydanego wyroku pozostaje kwestia, niewątpliwie bardzo ważna dla skarżących, związana z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Stosownie jednak do treści art. 24 ust. 2 ustawy decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu. Wobec powyższego kwestia ta nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. Sąd Wojewódzki wskazał również, że nie znalazł podstaw do złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności ustawy z przepisami Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu zamiast art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd Wojewódzki sprawy w granicach, w jakich został on skutecznie zaskarżony, przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło Sąd Wojewódzki do bezpodstawnego uznania, że Minister dopuścił się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez wydanie ww. decyzji z dnia 21 września 2012 r. z obrazą zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy przeprowadził przedmiotowe postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, prawidłowo opierając swoje rozstrzygnięcie w części reformującej decyzję Wojewody Mazowieckiego, tj. w zakresie zapisów zawartych w pkt 8 oraz załącznika nr 1, o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyrażające się w przedstawieniu przez Sąd Wojewódzki stanu sprawy w sposób całkowicie oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra, co w konsekwencji doprowadziło Sąd Wojewódzki do błędnego uznania, iż w stosunku do nieruchomości stanowiących własność A. B., W. B. oraz A. B., tj. działki nr ..., położonej w miejscowości S. P. oraz działki nr ..., położonej w Ni., będącej własnością E. S. w innym zakresie orzekał Wojewoda Mazowiecki, a w innym Minister, w sytuacji gdy w przedmiocie ww. nieruchomości organ odwoławczy w ogóle nie dokonywał jakichkolwiek zmian w decyzji organu I instancyjnego, wobec czego nie spowodował swoim rozstrzygnięciem ingerencji w sytuację prawną stron skarżących. Ponadto Sąd Wojewódzki naruszył zasady uzasadniania wyroku, poprzestając jedynie na przytoczeniu treści pkt II decyzji Ministra, bez jednoczesnego wyjaśnienia na czym, w ocenie Sądu, miało polegać naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania, a także niedopuszczalnej, zdaniem Sądu, ingerencji organu II instancji w sytuację skarżących. Lakoniczność uzasadnienia orzeczenia we wskazanym powyżej zakresie powoduje, iż zapadłe orzeczenie uchybia dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezbadanie przez Sąd Wojewódzki, jakie okoliczności legły u podstaw wydania przez Ministra decyzji reformatoryjnej narusza również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie sprawowania funkcji kontrolnej sądu. 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez: - błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Minister, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastosować w omawianej sprawie instytucji reformacji w celu doprowadzenia decyzji Wojewody Mazowieckiego do stanu zgodnego z prawem, w przypadku gdy dokonując kontroli instancyjnej nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego mieścił się w dyspozycji art. 136 k.p.a. i w żaden sposób nie uzasadniał zastosowania kasacji w omawianym zakresie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Kolejną skargę kasacyjną wniósł E.S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w części uwzględniającej skargę, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, iż wydana w sprawie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z dnia 21 września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 15 k.p.a.) oraz art. 36 ust. 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniósł również o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie przepisu art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 36 ust. 2 ustawy z Konstytucją, w szczególności z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli pomiędzy rozpoczęciem budowy, a wydaniem orzeczenia przez Sąd Administracyjny upłynęło więcej niż 30 dni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej E. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna E. S. nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, natomiast skarga Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podlega uwzględnieniu co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna E. S. odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 21 września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 15 k.p.a.) oraz naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Żądania skarżącego w zakresie zarzutu pierwszego Sąd Wojewódzki nie mógł spełnić ze względu na treść normy zawartej w art. 36 ust 2 ustawy, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść tego przepisu determinuje sposób i możliwy zakres rozstrzygnięcia, nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że ograniczył się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 21 września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, To, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można było przyjąć, iż decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa, wynikało z podstawy, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ustalenie zaś takiego kwalifikowanego naruszenia może prowadzić do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wyraźnie przy tym podkreślić trzeba, że rozpatrując ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutem skargi kasacyjnej E. S.a, w którym nie zakwestionowano samej podstawy faktycznej stwierdzenia, że decyzja II instancji rażąco naruszała przepisy prawa. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się niżej rozpatrując skargę kasacyjną Ministra. Nie okazał się także skuteczny drugi zarzut skargi E. S., tj. zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy, z powodu jego sprzeczności z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zarówno w decyzjach jak i wyroku podkreślano, że realizacja terminalu regazyfikacji gazu płynnego w Świnoujściu z inwestycjami towarzyszącymi stanowi ważne ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz interes ogólnospołeczny zadanie wykonywane na podstawie szczególnej ustawy. Potrzeba przyspieszenia postępowania administracyjnego prowadzącego do skutecznej realizacji tej inwestycji przemawiała za tym, że ustawodawca przyjął w tej sprawie szczególne rozwiązania prawne, w tym proceduralne odbiegające od ogólnych zasad, również w odniesieniu do pozbawienia czy ograniczenia własności. W podobnej sytuacji, dotyczącej realizacji inwestycji drogowych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt K 4/10, uznał za zgodne z Konstytucją RP przyjęte rozwiązania prawne, analogiczne do zakwestionowanych skargą kasacyjną. Należy przy tym zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie naruszają konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż jednakowo traktują wszystkich właścicieli gruntów, na których mają przebiegać gazociągi. Ponadto wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa daje skarżącemu wątpliwą satysfakcję zauważyć trzeba, że ustawodawca nie pozbawił tych właścicieli odszkodowań za zajęcie gruntów pod gazociągi, chociaż przewidział, że zostaną one przyznane decyzją wojewody wydaną po zajęciu gruntu (art. 24 ust. 2 omawianej ustawy). Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2295/12. Odnośnie zaś argumentu o fikcyjności ochrony prawnej, poprzez ograniczenia procesowe zawarte w art. 36 ust. 2 ustawy, to przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do identycznego argumentu w sprawie K 4/10 nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych czynił kontrolę sądową zupełnie iluzoryczną, pozbawiając sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień. Przeciwnie, w ocenie Trybunału trafne jest raczej stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 2148/10), zgodnie z którym oceniany przepis odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Pogląd powyższy jest zaś już silnie utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych, w którym zastosowano identyczne, jak w rozpoznawanej sprawie rozwiązania, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z powyższych względów podstawy zarzutów wyrażone w skardze kasacyjnej E. S. nie okazały się usprawiedliwione. Zasadne natomiast okazały się zarzuty naruszeń prawa procesowego zawarte w skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Trafnie przede wszystkim oceniono w skardze kasacyjnej, że kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona wadliwe, Sąd Wojewódzki zaś w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania, a także niedopuszczalnej, zdaniem Sądu, ingerencji organu II instancji w sytuację skarżących. Jest bowiem nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem organu II instancji ponowne przeprowadzenie postępowania objętego przedmiotem sprawy, w ramach zaś postępowania przed organem II instancji może zapaść decyzja reformatoryjna, gdyż ograniczenia w tym zakresie nie zawiera art. 34 ust. 5 tej ustawy. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podobnie działoby się wówczas, gdyby np. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a organ odwoławczy uchylił tę decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Podobnie byłoby naruszeniem omawianej zasady, gdyby w decyzji II instancji nastąpiła zmiana adresata decyzji, albo też pomiędzy decyzją I i II instancji zmienił się stan prawny wymagający zastosowania nowego przepisu prawa. Takie sytuacje, wymienione przykładowo, mogą powodować naruszenie zasady określonej w art. 15 k.p.a. Jeżeli jednak organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, uwzględnienia zmianę stanu faktycznego na skutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a., a wyjaśnienia te nie zmieniają sytuacji prawnej strony, to wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można uznać z naruszające prawo, w dodatku w stopniu rażącym, jak przyjął to Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Zasada określona w art. 15 k.p.a. zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, LEX nr 1083547 Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym, w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego A. B., W. B., A. B. oraz E. S. rozpoznawana była i rozstrzygnięta przez Ministra sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W konsekwencji czego decyzja zmieniająca rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszała w żaden sposób uprawnień procesowych skarżących. Wyprowadzenie wniosków przeciwnych bez należytego wykazania na czym miałoby naruszenie art. 15 k.p.a. polegać powoduje, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., okazał się usprawiedliwiony. Powyżej wymienione względy przemawiały również za uwzględnieniem zarzutu błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Minister, działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastosować w omawianej sprawie instytucji reformacji. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna E. S. nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Uwzględniając natomiast, iż podstawy zarzutów wytoczone w skardze kasacyjnej Ministra okazały się usprawiedliwione na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie ulega uchyleniu w całości, a sprawa podlega przekazaniu temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzania od E. S. kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie występują szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku spowodowane było w istocie brakiem przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonych decyzji przez Sąd Wojewódzki, a z tego powodu skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji.