II GSK 793/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 858/12 w sprawie ze skargi Z. D. Z. w K. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zmienioną uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 858/12 oddalił skargę Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zmienioną uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a także niepublicznych ośrodków i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Rada Powiatu [...] uchwaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, a także niepublicznych ośrodków i placówek oświatowych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. W myśl § 2 tego załącznika: 1. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – oraz stawek oszacowanych zgodnie z ustawą. 2. Do czasu ustalenia stawki dotacji otrzymywanej przez szkołę na jednego ucznia w roku, na który zostaje ona udzielona, poszczególne części dotacji będą przekazywane przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły w wysokości obowiązującej w roku poprzednim. 3. Po ustaleniu dotacji otrzymywanej przez szkołę na jednego ucznia w roku, na który jest ona udzielana, części dotacji przekazane w trybie określonym w ust. 2 podlegają rozliczeniu, a różnice zostaną uwzględnione przy następnej części dotacji obliczonej na podstawie ust. 1 i przekazywanej przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły. Uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...], § 2 załącznika do uchwały nr [...] otrzymał brzmienie: 1. poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Powiat [...]. 2. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w art. 90 ust. 2a ustawy, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. 3. Poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego dla placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 ustawy, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego rodzaju placówki w części i oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...]. 4. W przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, poszczególne części dotacji udzielanej przez Dotującego, przekazywanej w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek szkoły, oblicza się jako iloczyn liczby uczniów – ustalonej z uwzględnieniem postanowień § 4 ust. 2 – i kwoty przewidzianej na jednego ucznia tego rodzaju ośrodka w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...]. 5. Do czasu ustalenia stawki dotacji otrzymywanej przez szkoły w wysokości na jednego ucznia w roku, na który zostaje ona udzielona, poszczególne części dotacji będą przekazywane przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły w wysokości obowiązującej w roku poprzednim. 6. Po ustaleniu dotacji otrzymywanej przez szkolę na jednego ucznia w roku, na który jest ona udzielana, części dotacji przekazane w trybie określonym w ust. 5 podlegają rozliczeniu, a różnice zostaną uwzględnione przy następnej dotacji obliczanej na podstawie ust. 1 – 4 i przekazywanej przez Dotującego na rachunek bankowy szkoły. Pismem z dnia 25 września 2012 r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. wezwał Radę Powiatu [...] do zmiany treści § 2 uchwały wskazując, że "dotychczasowa treść jest sprzeczna z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami). Powołany przepis wyraźnie stanowi, że w uchwale Rady Powiatu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji powinna być m.in. wyraźnie wskazana podstawa obliczania dotacji. Brak tej podstawy jest oczywistą wadą, której istnienie implikuje poważną iluzoryczność, a zatem i potrzebę podejmowania uchwały. Tę podstawę musi wskazać organ ustawodawczy a nie zarządzający jak to się dzieje w praktyce". W odpowiedzi na to wezwanie Starosta [...] poinformował, że § 2 trybu udzielania dotacji dla szkół niepublicznych... określony uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. został zmieniony na mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] października 2010 r. Wskazał nadto, że nie zachodzi jego zdaniem konieczność dokonania sugerowanej zmiany § 2. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. domagał się stwierdzenia nieważności § 2 załącznika do uchwały nr [...], zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., jako sprzecznego z treścią art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, skarga została wniesiona przedwcześnie albowiem organ nie został wezwany do ewentualnego usunięcia prawa po wejściu w życie uchwały [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd rozważył czy skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142. poz. 1592 ze zmianami), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżący z tego obowiązku się wywiązał. Co prawda w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa błędnie wskazał, że zaskarża § 2 uchwały, zamiast § 2 załącznika tej uchwały, tym niemniej skoro w wezwaniu tym zarzucono, że treść § 2 jest sprzeczna z treścią art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie można było mieć żadnych wątpliwości, że faktycznie skarżącemu chodziło o § 2 załącznika, nie zaś § 2 uchwały, zgodnie z którym "traci moc uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2008 r. – w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu [...]". Ponadto, jak wskazał Sąd, z udzielonej na wezwanie do usunięcia naruszenia odpowiedzi także wynikało, że jej autor nie miał wątpliwości co do tego, że Zakład Doskonalenia Zawodowego kwestionował § 2 załącznika do uchwały, a nie § 2 samej uchwały. Nieuzasadnione było również, zdaniem Sądu, stanowisko organu, z którego wynikało, że skarżący nie miał podstaw prawnych do złożenia skargi, gdyż nie negowała ona zmian w uchwale, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło uchwały nr [...], podczas, gdy w chwili jego otrzymania obowiązywała od ponad dwóch lat uchwała zmieniająca kwestionowaną uchwałę. W odniesieniu do powyższego, zawartego w odpowiedzi na skargę, zarzutu Sąd zaznaczył, że cały czas obowiązuje uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., która została jedynie zmieniona (a dokładnie § 2 jej załącznika) uchwałą nr [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, fakt, że w skardze Zakład Doskonalenia Zawodowego sprecyzował, że zaskarża § 2 załącznika do uchwały nr [...] zmienionego uchwałą nr [...] nie oznacza, że przedmiotem skargi są inne przepisy niż te, które zostały wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zaznaczył, że Zakład Doskonalenia Zawodowego formułuje zarzuty pod adresem § 2 załącznika do uchwały, powołując się na treść protokołu NIK z przeprowadzonej w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2012 r. kontroli jednostek samorządu terytorialnego województwa [...] (a konkretnie na zawarte na stronie 7 wers 4 od góry i wers 1 i 2 od dołu stwierdzenia: "niedostateczne określenie, w podejmowanych przez organy stanowiące uchwałach, trybu udzielania i rozliczania dotacji, w szczególności brak wskazania podstawy obliczania dotacji" oraz "W konsekwencji oznaczało to przejęcie, bez podstawy prawnej, kompetencji organów stanowiących do określania tej podstawy przez organy wykonawcze"). Jak wskazał Sąd, wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK na terenie innego województwa nie mogą stanowić kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności konkretnego aktu prawa miejscowego, jednak nawet uznając, że takie właśnie zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały formułuje skarżący, nie były one, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uzasadnione. Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa "nieprawidłowość" wskazana w protokole NIK odnosiła się do sytuacji opisanej w zdaniu poprzedzającym zacytowane zdanie, a mianowicie, że w jednej z uchwał ocenianych przez NIK "zamiast wskazania konkretnej wartości tego wskaźnika powtórzono ustawowy zapis, zgodnie z którym dotacja przysługuje na jednego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % wydatków ustalonych w budżecie powiatu". Tymczasem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w § 2 ust. 2 precyzuje, że poszczególne części dotacji oblicza się jako iloczyn liczby uczniów oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków (...). Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wskazania w zaskarżonej uchwale podstawy obliczania dotacji, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Odnosząc się więc do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1026/11 Sąd podkreślił, że "upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podkreślić należy, że ustalenie podstaw dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji". W związku z powyższym WSA wskazał, że podstawy obliczania dotacji zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu nie było możliwe ustalenie innej podstawy ustalania dotacji niż ta, jaka wynika z art. 90 ust. 2a i ust. 3. Jedyne, co Rada Powiatu [...] mogła zrobić to skonkretyzować regulację, wynikającą z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, co też zostało dokonane poprzez wskazanie w § 2 ust. 2, że poszczególne części dotacji oblicza się jako iloczyn liczby uczniów oraz kwoty stanowiącej 50 % ustalonych w budżecie powiatu wydatków (...). Końcowo Sąd wskazał, że z "uwag i wniosków" do protokołu NIK, na który powoływał się skarżący wynika, że adresatem postulowanych przez NIK zmian jest ustawodawca, nie zaś organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu nie stanowiło także naruszenia prawa zamieszczenie regulaminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w załączniku do uchwały, stanowiącym jej integralną część. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Artykuł 90 ust. 4 u.s.o. stanowi więc delegację dla organu stanowiącego j.s.t. do wydania uchwały w określonym przez ustawodawcę zakresie, który de facto wyznaczają trzy słowa, tj. "ustala", "uwzględniając" oraz "podstawę". Jak wynika z treści tego przepisu organ stanowiący j.s.t. ustala (tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając (w szczególności) podstawę (obliczania dotacji). Pojęcia te ze względu na ich językowe znaczenie nie są tożsame. Według SJP ustalić oznacza "rozstrzygnąć, zdecydować o czymś, wyznaczyć coś", natomiast uwzględnić "wziąć pod uwagę". Natomiast pojęcie "podstawa" ma wielorakie znaczenie i może oznaczać: to, na czym coś stoi, pewne zasady lub też bazę teoretyczną. Dla potrzeb tego postępowania słuszne wydaje się przyjęcie, że podstawa to pewne zasady. Innymi słowy z woli ustawodawcy organ stanowiący j.s.t. jest uprawniony do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz wskazania podstaw (zasad) jej obliczania. Natomiast organ wykonawczy tej jednostki do przyznawanie dotacji na rzecz konkretnych beneficjentów, na podstawie zasad określonych w uchwale. Zgodne z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 595 ze zm.) zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Odnosząc powyższe do stanu sprawy należy stwierdzić, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. Celem podjęcia uchwały było stworzenie prawnych ram działania dla organu wykonawczego j.s.t. w zakresie dotacji, a nie przesądzenie, jaka konkretnie kwota przypada na jednego ucznia. W stanie sprawy w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu [...] wskazano, że "poszczególne części dotacji oblicza się jako iloczyn liczby uczniów oraz kwoty 50 % wydatków ustalonych w budżecie powiatu", co realizuje postanowienia zarówno powołanego w skardze kasacyjnej ust. 4 art. 90 u.s.o., jak też uwzględnia treść ust. 3 tego przepisu, wskazującego na metodę obliczenia dotacji, jaka przysługuje na każdego ucznia. Zgodnie z ust. 3 art. 90 u.s.o. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Z przedstawionych powyżej względów podniesiona przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Trzeba też zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej powołuje się na ustalenia dotyczące innych podmiotów, które co do zasady nie mogły stanowić kryterium kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Końcowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy jedynie zauważyć, że przyjęta wykładnia art. 90 ust. 4 u.s.o. de facto nie pozbawia beneficjenta pomocy prawa do kontroli zasadności przyznawanych mu dotacji, co jednak może nastąpić dopiero na etapie przyznania tej dotacji. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.