II OSK 1140/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1093/12 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok. 2. uchyla postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w Łukowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. 3. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] lipca 2012 r. . znak: [...]. 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej. 5. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz W. J. kwotę 2717 (dwa tysiące siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. skargi W. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustalające W. J. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu 4 czerwca 2009 r. stwierdzono prowadzenie na działce nr [...] w odległości ok. 4 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...] w O. robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach 10,95 m x 9,45 m. W budynku tym wykonano fundamenty żwirobetonowe, ściany parteru z pustaków o grubości 24 cm, strop monolityczny żelbetowy i schody wejściowe betonowe. Inwestor W. J. oświadczyła, że roboty zostały rozpoczęte w dniu 11 maja 2009 r., natomiast aktualnie prowadzone są one na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Łukowskiego w dniu [...] maja 2009 r. Powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą jej nieważność, utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powodem stwierdzenia nieważności była niezgodność inwestycji z obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę planem miejscowym. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa została rozpoczęta samowolnie, a z uwagi na to, że jest ona sprzeczna z planem miejscowym, nie można jej zalegalizować, dlatego też decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę tego budynku. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję w dniu [...] kwietnia 2012 r. wskazując na uchwalone zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S. i K. wprowadzone uchwałą Rady Gminy Wojcieszków z dnia 27 października 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 190, poz. 2964). Z ustaleń tego planu wynika, że obecnie działka nr [...] w O. leży w terenie oznaczonym symbolem [...] i jest przeznaczona pod zabudowę zagrodową. Badając sprawę ponownie organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja zgodna jest z aktualnie obowiązującym planem miejscowym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, dlatego wszczął postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedłożenie wskazanych dokumentów. Po wykonaniu nałożonych obowiązków organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że przedmiotowy budynek mieszkalny należy do kategorii obiektu nr I. W zażaleniu W. J. podnosiła, że w dniu kontroli tj. 4 czerwca 2009 r. budynek realizowała na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2009 r., dlatego nie można jej zarzucić samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była jeszcze ostateczna w dniu oględzin, tj. 4 czerwca 2009 r. i widnieje na niej adnotacja, że stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2009 r. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, stan zaawansowania robót budowlanych w dniu oględzin wskazuje na rozpoczęcie tych robót znacznie wcześniej, przed wydaniem pozwolenia na budowę - nie jest bowiem możliwe wykonanie fundamentów żwirobetonowych, ścian parteru z pustaków, stropu monolitycznego żelbetowego i schodów wejściowych w ciągu kilku dni, a tyle wynosi okres od wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę do dnia oględzin. Skargę do sądu administracyjnego wniosła W. J., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Podkreśliła, że nie dopuściła się samowoli budowlanej, ponieważ prowadziła roboty budowlane na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2009 r. W tej sytuacji, organ powinien rozważyć przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Prawidłowo w jego ocenie organy stwierdziły, że skarżąca na działce nr [...] położonej w miejscowości O. rozpoczęła roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach 10,95 m x 9,45 m oraz wykonała fundamenty żwirobetonowe, ściany parteru z pustaków o grubości 24cm, strop monolityczny żelbetowy i schody wejściowe betonowe bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu budowa została rozpoczęta jeszcze przed wydaniem przez Starostę Łukowskiego decyzji z dnia [...] maja 2009 r. udzielającej W. J. pozwolenia na budowę – wskazuje na to zarówno sama skarżąca podczas oględzin w dniu 4 czerwca 2009 r., oświadczając, że roboty rozpoczęła 11 maja 2009 r., jak i stan zaawansowania robót stwierdzony podczas oględzin. Rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, która może być zalegalizowana w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Okoliczność, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była jeszcze ostateczna w dniu oględzin, jak również to, że następnie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma zatem znaczenia i - wbrew zarzutom skargi - nie uzasadniała prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawo budowlane. W sytuacji występującej w sprawie organ zasadnie zatem wszczął postępowanie legalizacyjne - inwestycja jest bowiem zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S. i K., zmienionym uchwałą Rady Gminy Wojcieszków z dnia 27 października 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 190, poz. 2964) oraz nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Ustalona w tym postanowieniu opłata została wyliczona poprawnie, czego skarżąca nie kwestionuje, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy, jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. J. zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1) art. 49 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że art. 48 ust. 1 należy stosować w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wdrożeniu procedury legalizacji samowoli budowlanej pomimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewszczęciu w niniejszej sprawy postępowania, o którym mowa w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że art. 48 ust. 1 należy stosować w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest dokonanie pełnych ustaleń co do stanu faktycznego, co pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany, lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też wystąpiły przesłanki umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, jest ustalenie jakie roboty budowlane zostały w obiekcie budowlanym wykonane, stwierdzenie, wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę, jakiego rodzaju samowoli budowlanej dokonano i w konsekwencji wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, 49 b ust. 2 albo art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające takich czynności w pełni nie dokonały, a Sąd pierwszej instancji do kwestii tej się nie odniósł, przyjmując ustalenia organów za prawidłowe. Podczas oględzin w dniu 4 czerwca 2009 r. stwierdzono prowadzenie na działce nr [...] w odległości ok. 4 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...] w O. robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego murowanego o wymiarach 10,95 m x 9,45 m. Inwestor W. J. oświadczyła, że roboty zostały rozpoczęte w dniu 11 maja 2009 r., natomiast aktualnie prowadzone są one na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Łukowskiego w dniu [...] maja 2009 r. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie była jednak ostateczna w dniu oględzin, tj. 4 czerwca 2009 r., widnieje bowiem na niej adnotacja, że stała się ostateczna w dniu 8 czerwca 2009 r. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, stan zaawansowania robót budowlanych w dniu oględzin wskazuje na rozpoczęcie tych robót znacznie wcześniej, przed wydaniem pozwolenia na budowę, co pozwala na przyjęcie, że stanowią one samowolę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia nie są zgodne z załączonym do skargi poświadczonym za zgodność z oryginałem odpisem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] maja 2009 r., zawierającego adnotację, z której wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 czerwca 2009 r. i podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 130 § 4 K.p.a., decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, a jedyną stroną w tym postępowaniu była W. J. Z powyższego wynika, że nawet, jeżeli roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zostały rozpoczęte jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, to nie ulega wątpliwości, że od dnia 1 czerwca 2009 r. były one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą jej nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niedopuszczalne uznano traktowanie jako sprawcę samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego inwestora, który realizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (na skutek stwierdzenia jej nieważności, uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego lub w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego). W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego, nie może orzec rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym, niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Powyższe przesądza ponadto jednoznacznie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę jeszcze przed jego wydaniem. W sytuacji bowiem braku możliwości jednoznacznego ustalenia zakresu robót wykonanych przed wydaniem pozwolenia na budowę, a przede wszystkim faktu, że nie stanowią one dającej się wyodrębnić części obiektu budowlanego, doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego po wykonaniu w części obiektu budowlanego, powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w części są odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji w zakresie, w jakim projekt ten został zatwierdzony. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 w związku z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może w takim przypadku polegać na ponownym przedłożeniu zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu, na podstawie art. 51 ust. 4, jeżeli projekt ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a inwestor prowadząc roboty budowlane nie dopuścił się odstępstw od tego projektu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12). Nieuwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji faktu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz skutków z tym związanych, w tym zwłaszcza wykonania części robót na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uprawniających do legalizacji samowoli budowlanej i nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 tyś. zł. Wszczęcie postępowania legalizacyjnego w niewłaściwym trybie spowodowało wydanie z naruszeniem powyższych przepisów zarówno zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, jak również postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając przy tym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie, a także postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego (art. 207 § 2 P.p.s.a.), mając na uwadze przyczynienie się skarżącej przez rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę do zaistniałej sytuacji. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty 2400 zł tytułem wynagrodzenia dla adwokata w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Zakres kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw określa przepis art. 205 P.p.s.a. Zgodnie z § 2 tego artykułu do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszej sprawie istotne jest, że skarżącą reprezentuje ten sam pełnomocnik z wyboru zarówno w odniesieniu do legalizacji budynku mieszkalnego jak i budynku gospodarczego (sprawa o sygn. akt II OSK 1139/13). W obu tych sprawach występuje analogiczny stan prawny i faktyczny. Zatem skarżącej należy się z tytułu wynagrodzenia dla adwokata jedno wynagrodzenie, zwłaszcza że podejmował on te same czynności procesowe w imieniu skarżącej. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, aby charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przemawiał za tym, aby stawkę minimalną, o której mowa w § 6 i § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) należało przyznać w pełnej wysokości dla każdej ze spraw. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 188 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.