VII SA/Wa 2776/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia Z. i E. K., stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], nakładające na E. i Z. K., na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną budowy budynku szklarni usytuowanej na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] oraz projektu zagospodarowania działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że organ powiatowy w [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budynku szklarni usytuowanej na działce nr ew. [...] obr. [...]położonej przy ul. [...] w [...]. Organ ten po dokonaniu czynności kontrolnych w dniu 21 czerwca 2011 r. ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek szklarni o wymiarach: szerokość - 5,66 m, długość - 470 m, wysokość - 2,20 m. Według oświadczenia właścicieli szklarnia została wybudowana w 1980 r. bez stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższego w wyniku prowadzonego postępowania oraz po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nałożył na E. i Z. K., na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną budowy ww. budynku szklarni oraz projektu zagospodarowania działki. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. K. w imieniu własnym oraz żony. W ocenie organu II instancji zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu drugiej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Przepis stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane na jego podstawie postanowienie o charakterze dowodowym. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji prawidłowo pouczył strony, że zażalenie nie przysługuje na ww. rozstrzygnięcie. W niniejszym przypadku należało zatem stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie postępowania nie ma prawnej możliwości odniesienia się do zarzutów podnoszonych w ww. zażaleniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2012 r. złożył Z. K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia z dnia z dnia [...] sierpnia 2012 r., wstrzymanie wykonania obowiązku w nim nałożonego, uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyznaczającego nowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił: -wadliwe powołanie podstawy prawnej w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, -naruszenie art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. z braku pouczenia strony o prawie złożenia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia żądanej dokumentacji, -naruszenie art.6 - 9, art. 11 i 12, art. 16, art. 35 par. 3, art. 89, art. 124 § 1, art. 141 § 1 i art. 241 k.p.a. z uwagi na działanie organów nadzoru z naruszeniem prawa, nie właściwą ocenę okoliczności faktycznych, przewlekłe prowadzenie postępowania bez wyjaśnienia przesłanek, którymi organy się kierowały, -naruszenie interesu prawnego skarżącego i jego rodziny. W skardze wskazał też, że zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa budowlanego wskutek nie rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowienia obu instancji opierają się ono na nieprawdziwych i kwestionowanych przez skarżącego ustaleniach PINB, który nawet nie przeprowadził w tej sprawie rozprawy, nie określił istoty naruszeń w sprawie oraz nie nadał właściwego kierunku postępowania nieodzownego dla jej wyjaśnienia i rozpoznania [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego oraz nie zweryfikował ustaleń PINB, a jedynie bezkrytycznie przyjął je za właściwe. Natomiast [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w sprawie nałożonego obowiązku dostarczenia dokumentacji mają zastosowanie przepisy nieobowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 309/07, Lex Polonica nr 1960599). Przedmiotowa sprawa, która dotyczy obowiązku dostarczenia nakazanej dokumentacji, nie jest więc sprawą o znamionach samowoli budowlanej. Jak zaznaczono wyżej, motywem wszczęcia postępowania administracyjnego były nieznane stronie wątpliwości PINB, nie zaś legalność jej wykonania. Z akt sprawy nie wynika ponadto aby organ powiatowy powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego szklarenki, bowiem poza niepojętą nadgorliwością ich nie wykazał. Przedmiotowa szklarnia nigdy nie stanowiła zarzewia konfliktu sąsiedzkiego, ani zagrożenia dla ludzi i mienia, a jej stan techniczny w ocenie specjalisty od budownictwa nie budzi zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Sąd zaś nie może zastąpić organu w zakresie podjętych przez niego decyzji. Rozpatrując zatem sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że objęte wyrokiem postanowienia nie odpowiadają prawu, skarga zaś jest zasadna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie skarżących uznał za organem pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną przedmiotowego obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy nieobowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym z 1974 r. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oparto na art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. Stanowisko o konieczności kierowania się stanem prawnym nieobowiązującym nadzoru budowlanego w uzasadnieniu oparł na art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym. W art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zawarto przepis przejściowy, który wyklucza stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. nie zakwestionował podstawy prawnej przyjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjmując, że skoro w postanowieniu wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. brak jest podstawy do złożenia zażalenia to właściwe w sprawie jest zastosowanie art. 134 k.p.a. Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje jednak stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 Pr. bud., tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. W przedmiocie zastosowania przepisów dotychczasowych na tle zakreślonym w art. 103 Prawa budowlanego szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach podjętych w składzie 7 sędziów, udzielając wskazówek co do zakresu stosowania tego przepisu. W uchwale NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96 wskazano m.in., że przepisy te są zamieszczone w rozdziale 11 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Rola ich zatem jest ograniczona do poddania regulacji ustawowej określonych zdarzeń powstałych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy, i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy ustawy. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia ustawy wyłączono możliwość stosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Przyjąć więc należy, że odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego poprzedniego prawa. Wobec rygoryzmu nowych przepisów Prawa budowlanego przewidujących wówczas jedynie nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów wybudowanych pod rządami nowo obowiązujących przepisów Prawa budowlanego racją prawną wprowadzenia art. 103 ust. 1 i 2 do tej ustawy było zróżnicowanie konsekwencji prawnych samowoli budowlanej popełnionej przed wejściem tej ustawy, według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Z tego względu środki prawne, o których mowa w ww. uchwale odnosić należy tylko do przepisów o charakterze materialnoprawnym związanym z usuwaniem skutków samowoli i ściśle z nimi powiązanych przepisów proceduralnych opisanych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., (art. 37- 42). Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia stosowanie innych przepisów tej nieobowiązującej już ustawy w odniesieniu do obiektów wybudowanych przez 1995 r. Przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., na którym oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamieszczony jest w Rozdziale 10 tej ustawy zatytułowanym "Zadania organów administracji państwowej", regulującym prawa i obowiązki organów, w tym możliwość żądania od inwestora udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Był to więc również przepis umożliwiający zebranie materiału dowodowego. Nie mniej jednak jego usytuowanie w systematyce omawianego aktu świadczy, procesowo rzecz ujmując, o jego odrębnym i ogólnym charakterze, a zatem nie mającym związku z usuwaniem skutków samowoli budowlanej prowadzonej po wejściu w życie Prawa budowlanego, które zawiera odpowiednią regulację w art. 81c ust. 3, umożliwiającą stronom postępowania kwestionowanie postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślić trzeba, że powyżej przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując sprawę w zbliżonym stanie prawnym stanął na stanowisku, że z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 400/10, LEX nr 1080268). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zadania te określone zostały w art. 81 niniejszej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81 a i art. 81 c Prawa budowlanego. Wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych względów Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że akceptacja błędnego rozumienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zawartego w kontrolowanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do wadliwego wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Powołany w podstawie prawnej obu rozstrzygnięć art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wprawdzie nie przewidywał zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy, nie mniej, niezależnie od wskazanej w tym akcie wadliwej podstawy prawnej, przyjąć należało, że jego oceny należy dokonać w świetle przepisu, który winien być w tej podstawie powołany, tj. art. 81 c Prawa budowlanego, ten zaś przepis przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Uwzględnić przy tym należało, że przyjęcie wadliwej podstawy godziło w interes strony, pozbawiając ją prawa do złożenia środka odwoławczego, a organ II instancji uchylając poprzednio wydane w tym przedmiocie postanowienie zasadnie wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże wcale nie wskazywał na konieczność wydania postanowienia w trybie art. 56 tej ustawy. Sąd Wojewódzki w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, LEX nr 1079695. Mając zatem na uwadze poczynione wyżej rozważania, a przede wszystkim oceniając charakter aktu poddanego kontroli instancyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd Wojewódzki uznał, że po pierwsze, nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 141 § 1 k.p.a. Po drugie, nie miało podstawy zastosowanie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienia powyższe miały zaś istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zarówno zaskarżonym postanowieniem, jak i postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim rozważyć, czy okoliczności sprawy wymagają podjęcia działań, o których mowa w art. 81 c Prawa budowlanego, skoro jak powiedziano wyżej do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. zastosowanie mają przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r., szczególnie jeśli uwzględnić, że organ II instancji uchylając poprzednio wydane w tym przedmiocie postanowienie wskazał, że nie jest to tryb właściwy do żądania sporządzenia inwentaryzacji obiektu. Dodać też trzeba, że sprawy rozstrzygane w oparciu o art. 37 i następne Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z przeważającymi poglądami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd Wojewódzki orzekający w tej sprawie, winny być oceniane według obecnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym. Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10 LEX nr 1112024). Uwzględniając wyżej przedstawione rozważania organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie w oparciu o właściwe przepisy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.