I SA/Wa 2361/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. M., H. P., G. M., G. M., E. K., M. M., M. M., A. M., B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. M., H. P., G. M., G. M., E. K., M. M., M. M., A. M., B. M. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] r., po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez S. M., H. P., G. M., G. M., E. K., M. M., M. M., A. M. oraz B. M. odmówił: - zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, - zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej współwłasność Z. G., S. G. oraz W. G., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], - zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Pana Z. Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1974 r. Rep. [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, Nr 18 poz. 94) nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z osady tabelowej Nr [...] wsi W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Nieruchomość w dniu wywłaszczenia stanowiła zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 roku Nr [...] rep. [...] współwłasność S. i P. małż. M. Przedmiotowa nieruchomość objęta ww. aktem notarialnym została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Wnioskodawcy zostali ustaleni jako spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Biuro Geodezji i Katastru poinformowało, iż z przeprowadzonej analizy graficznej wynika, że archiwalnej działce nr [...] z obr. [...] o pow. [...] ha, objętej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. obecnie odpowiadają: działki ewidencyjne nr: [...]; części działek ewidencyjnych nr: [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały objęte działki ewidencyjne nr: [...] oraz części działek ewidencyjnych nr: [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów z dnia [...] października 2011 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr: [...] jest W., współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] są Z. G., S. G. i W. G., właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] jest Z. Z., natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] - Skarb Państwa. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek w części dotyczącej działki nr [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] księga wieczysta Nr [...] stanowi aktualnie współwłasność Z. G., S. G. oraz W. G. Nieruchomość ta, położona przy ul. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Na podstawie powołanego aktu notarialnego użytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości stali się Z. i H. małż. G. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej Z. i H. małż. G. jako użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] listopada 1990 r. Na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 1998 roku Nr [...] przekształcono prawo użytkowania wieczystego przysługującego Z. i H. małż. G., S. G. i W. G. do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...], w prawo współwłasności. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [..] października 1998 r. wynika, iż H. i Z. G., S. G., W. G. zostali ujawnieni w księdze wieczystej Nr [...] jako właściciele ww. nieruchomości w dniu [...] października 1998 r. Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] księga wieczysta Nr [...] stanowi aktualnie własność Z. Z. Nieruchomość położona przy ul. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1989 roku Rep. [...]. Na podstawie powołanego aktu notarialnego użytkownikiem wieczystym nieruchomości stał się Z. Z. W księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] ujawniony został akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] października 1989 r., na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej z dnia [...] września 2011 roku, wniosek o ujawnienie ww. aktu notarialnego został złożony do księgi wieczystej Nr [...] w dniu [...] października 1989 r. Na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 1999 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w prawo własności. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 30 sierpnia 2000 r. wynika, iż Z. Z. został wpisany jako właściciel nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] w dniu [...] kwietnia 2000 r. Organ stwierdził, że w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało przed dniem 1 stycznia 1998 r. Powołując się na przepis art. 229 u.g.n., Prezydent W. stwierdził, że zostały spełnione przesłanki w nim określone, a zatem zwrot nieruchomości oznaczonych jako część działek ewidencyjnych nr [...] nie jest możliwy. Nastąpił bowiem obrót prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalił, na podstawie analizy dokonanej przez Biuro Geodezji i Katastru, że nieruchomości objętej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. odpowiadają również działki ewidencyjne nr: [...]. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie Zarządu [...]. Organ zwrócił się do Zarządu [...] o opinię, czy wskazane powyżej działki ewidencyjne stanowią część pasa drogowego drogi publicznej. Prezydent W. wskazał, że Zarząd [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] poinformował, że działki ewidencyjne nr [...] położone są w pasie drogowym ul. [...], a działka ewidencyjna nr [...] - w pasie drogowym ul. [...]. Organ wskazał, że do pisma Zarządu załączona została mapa sytuacyjna z zaznaczonymi pasami drogowymi ul. [...]. W ocenie organu, analiza ww. załącznika graficznego oraz mapy zasadniczej miasta wykazała, iż działki ewidencyjne nr: [...] znajdują się całości w pasach drogowych ul. [...]. Organ podniósł, że z informacji z rejestru gruntów przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru wynika, iż działki ewidencyjne nr: [...] oznaczone są jako użytek [...]. Organ wskazał, że z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Powołując się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Organ stwierdził, że część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. W odwołaniu strony podniosły, że aby odmówić zwrotu nieruchomości w trybie art. 229 u.g.n., w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podniesiono, że organ w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego pozyskał dokumenty, które świadczą o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Strony zarzuciły, że organ nie ustalił, czy droga zajmuje całą powierzchnię działki, a nadto błędne przyjął, że pas drogowy jest drogą. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż odnośnie działki nr [...] - na podstawie odpisu z księgi wieczystej Nr [..] z dnia [..] lutego 1998 r. wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Z. i H. małż. G. został złożony w dniu [...] listopada 1990 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy) Odnośnie działki nr [...] organ prawidłowo ustalił, na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej z dnia [...] września 2011r. Nr [...], że wniosek o ujawnienie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Z. Z. został złożony do księgi wieczystej Nr [...] w dniu [...] października 1989 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy). Na przedmiotowych działkach zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego z wpisami do ksiąg wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. W odniesieniu do działki Nr [...] oraz do działki Nr [...] ma zastosowanie art. 229 u.g.n., stanowiący negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie ustalił, czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia organ podał, że w art. 229 u.g.n. został ustanowiony wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ten wyjątek powoduje, iż wyczerpanie przesłanki art. 229 u.g.n. wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 137 ustawy. Oceniając prawidłowość postępowania, co do działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha położonej w W. przy ul. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie całokształtu akt postępowania, a w szczególności pisma wyjaśniającego z dnia [...] maja 2012 r. Zarządu [...], że działka nr [...] oraz działka nr [...] znajdują się w pasie drogowym ul. [...], zaś działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [..]. Powyższe działki są we władaniu Zarządu [...]. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym tj. wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. Stwierdził, że nie tylko nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej, ale również usytuowana w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców. Znajdowanie się nieruchomości w pasie drogowym wyczerpuje ustawową definicję drogi zawartą w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu zwrot nieruchomości nie był możliwy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S. M., H. P., G. M., G. M., E.K., M. M., M. M., A. M. oraz B. M., reprezentowanych przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość była zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., czy też został na niej zrealizowany cel, dla którego została wywłaszczona, - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 229 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że odmowa zwrotu nieruchomości w oparciu o treść art. 229 u.g.n. nastąpić może także co do nieruchomości, które nigdy nie były zbędne w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 przywołanej ustawy; - art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie czy nieruchomość rzeczywiście zajęta jest w całości pod drogi publiczne i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości; - art. 2, 2a oraz art. 4 pkt. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię uznanie, że nieruchomość znajdująca się w pasie drogowym lecz nie pod drogą publiczną, nie może stanowić własności prywatnej i w związku z tym nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja oparte zostały na błędnym założeniu, iż każdy wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, spotkać się musi z odmową w oparciu o przepis art. 229 u.g.n., w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość zbyta została przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie pełnomocnika konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż podstawą odmowy zwrotu może okazać się wtedy przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Pełnomocnik podniósł, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzono częścią nieruchomości pozbawiając tym samym następców prawnych byłego właściciela zwrotu zbędnej nieruchomości, to tym samym spowodowano szkodę rodzącą stosowną odpowiedzialność. Pełnomocnik podniósł, że organ II instancji w całości pominął w swoich rozważaniach zarzucane organowi I instancji zaniechanie polegające na niezweryfikowaniu posiadanej dokumentacji ze stanem faktycznym. Podniósł, że dla ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na zlokalizowaną na niej drogę stanowi res extra commercium, poczynić należy ustalenia, czy w rzeczywistości droga zajmuje jej całą powierzchnię. Pełnomocnik podniósł nadto, że znajdowanie się nieruchomości wywłaszczonej w pasie drogowym a poza drogą nie może stanowić przeszkody do jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał skargę w części za zasadną. W pozostałej części podlegała ona zaś oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie dotyczące odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha i nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [..] ha. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji we wskazanym zakresie są prawidłowe, a zarzuty skargi nieuzasadnione. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 229 u.g.n. zawiera regulację przejściową, normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status wyłącznie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Oznacza to, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy) ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustalenie tego faktu oznacza, że poprzedni właściciel utracił roszczenie domagania się zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że przepis art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10, Lex nr 990163). Istotne jest oczywiście, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomościach oznaczonych jako część działki nr [...] i część działki nr [...], o których zwrot wnosiły strony, ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed tym dniem, tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu, organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, o których mowa wyżej, a organ II instancji trafnie utrzymał rozstrzygnięcie w tym zakresie w mocy. W świetle powyższego, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez nieustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość była zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak również zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 229 u.g.n. Kwestia utraty możliwości uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w kontekście zaistnienia ewentualnej szkody, na co w skardze wskazuje pełnomocnik, nie mogła być rozstrzygana przez organ administracji i nie podlega w tym zakresie ocenie sądu administracyjnego (v. wyrok SA z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt I CK 130/05, Lex nr 369247). Wobec prawidłowego stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., organ nie miał obowiązku dokonywania merytorycznych ustaleń, co do tego, czy na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia. Sąd podziela ugruntowane już poglądy, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero po ustaleniu, iż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania – z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. – następuje dokonywanie ustaleń, co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (v. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, Lex nr 1218906; wyrok SN z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II CSK 275/08, Lex nr 484702). Spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. powoduje bowiem, że samo roszczenie nie przysługuje. Z tego względu nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Kwestie dotyczące ustalania celu wywłaszczenia oraz jego realizacji mogą być zaś badane na dalszym etapie postępowania wywłaszczeniowego, do którego w tym przypadku nie dochodzi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako część działki nr [...] i część działki nr [...]. Wyłączenie w tym przypadku domagania się zwrotu nieruchomości ma na celu ochronę osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Za uzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz ul. [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...]. W ocenie Sądu, uchybienie wskazanym przepisom prawa procesowego, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji organu I i II instancji we wskazanym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także wówczas, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11, Lex nr 1149411). Wynika to z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Według art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnienie tej regulacji prawnej – w zakresie własności dróg – stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skoro grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, to tym samym nie mogą być przekazane w użytkowanie wieczyste i nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Wskazania wymaga jednocześnie, że pojęcie drogi obejmuje nie tylko budowlę, ale również infrastrukturę techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i, co istotne w niniejszej sprawie, zlokalizowaną w pasie drogowym (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11, Lex nr 1149411). Za nietrafny Sąd uznał zatem pogląd skarżących, co do błędnej wykładni art. 2, art. 2a, art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy zaś, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 powołanej ustawy). Decydujące znaczenie niniejszej w sprawie miało zatem ustalenie, czy nieruchomości usytuowane są w pasie drogowym w rozumieniu powołanego przepisu, a zatem w granicach linii wyznaczających ten pas. Konieczne było wobec powyższego wykazanie przez organ, czy nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [..] oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] usytuowane są w liniach granicznych gruntu stanowiącego pas drogowy. W ocenie Sądu, wbrew ustaleniom organów, materiał dowodowy niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wskazane wyżej nieruchomości stanowią części pasów drogowych. Organ dokonując ustaleń w tym zakresie oparł się przede wszystkim na piśmie Zarządu [...] z dnia [...] maja 2012 r. informującym, że wymienione wyżej działki położone są w pasie drogowym obu wskazanych wyżej ulic. W ocenie organów analiza załącznika graficznego dołączonego do tego pisma, tj. mapy sytuacyjnej i mapy zasadniczej miasta wykazała, że działki nr [...] znajdują się w całości w pasach drogowych ul. [...] i ul. [...]. Załączona kserokopia mapy sytuacyjnej nie zawiera żadnych oznaczeń, w tym oznaczeń podmiotu sporządzającego, opisu, czy wskazań, co do daty sporządzenia. Na mapie tej odnaleźć można m.in. zaznaczoną projektowaną linię rozgraniczającą (dotyczącą ul. [...]) oraz projektowaną oś jezdni ul. [...]. Nie są to zatem ustalenia aktualne, obejmujące istniejące granice dróg i pasów drogowych. Na mapie tej nie naniesiono również granic poszczególnych działek, nie umiejscowiono ich w planie, co nie pozwala na bezsporne ustalenie granic działek, których zwrotu domagają się strony, w odniesieniu do linii granicznych pasów drogowych ul. [...] i ul. [...]. Również druga z załączonych map nie pozwala na stwierdzenie, że całość działek zlokalizowana jest w pasie drogowym, albowiem brak jest oznaczeń linii granicznych, w których zlokalizowane są drogi wraz z urządzeniami (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W aktach sprawy znajduje się, przy piśmie z dnia [...] października 2011 r., analiza graficzna wskazująca granice działek odpowiadających archiwalnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] objętej aktem notarialnym z dnia [...] marca 1974 r. sporządzona przez pracowników Biura Geodezji i Katastru W., jednakże jak wskazano w tym piśmie, dokonana analiza pozwala na orientacyjne określenie przebiegu granic danej nieruchomości. W piśmie Biura Geodezji i Katastru poinformowano jednocześnie, iż w celu dokładniejszej analizy wskazane byłoby wykonanie opracowania przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby takie opracowanie, z uwzględnieniem granic pasa drogowego, zostało wykonane na potrzeby niniejszego postępowania. Materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że podstawa odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajduje potwierdzenie w jednoznacznym wykazaniu zbieżności granic działek, których zwrotu domagają się strony z granicami pasów drogowych obu ulic. Dane z rejestru gruntów mają zaś charakter jedynie informacyjny. Wobec tego, że położenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] w pasie drogowym wyklucza zwrot wywłaszczonych nieruchomości, okoliczność ta powinna zostać ustalona wyczerpująco, w sposób nie pozostawiający wątpliwości w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], organ udokumentuje przebieg i granice pasów drogowych z równoczesnym naniesieniem na mapę granic tych działek. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ rozpozna sprawę ponownie, z uwzględnieniem rozważań dokonanych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. Na podstawie art. 151 powołanej ustawy, Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt. 4 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.