I SA/Wa 1440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art., 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] października 2011 r., orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z 10 lipca 2006 r. B.B. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], sprzedanej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym nr [...] z [...] sierpnia 1972 r. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Starostę Powiatu [...]. W dniu 26 lutego 2007 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła A. A., a 29 kwietnia 2008 r. wniosek złożył B. N. Organ wyjaśnił, że aktem notarialnym Repert. [...] z [...] sierpnia 1972 r. nabyto od S. i S. małżonków S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., przy ul. [...] o powierzchni [...] ha, wykazaną pod pozycją [...] rejestru pomiarowego osiedla W., wpisanego do ewidencji w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 17 marca 1972 r. za nr [...] i tym samym numerem oznaczoną na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych, stanowiącej załącznik do w/w rejestru. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1971 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. w [...] w obrębie ulic: [...],[...],[...] i [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji. W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. i S. małżonkowie S. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...] spadek po: - S. S. nabyły: żona S. S. oraz córki: J. N. i A. A. po 1/3 części spadku każda z nich; - S. S. nabyły: córka A. A. i wnuczka – B. B. po 1/2 części spadku każde z nich. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] spadek po J. N. nabyli: mąż B. N. i córka – B.B. po 1/2 części spadku każde z nich. A z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...], spadek po B. N. nabyła w całości córka – B. B. Jak wynika z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z 12 sierpnia 2010 r. nr [...] archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], ujawnionej w operacie ewidencyjnym [...] w wyniku odnowienia ewidencji gruntów ([...] z dnia [...] czerwca 1996 r.) odpowiadały części działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...]. Po podziale działki nr [...] z obrębu [...] w 1999 r. część dawnej działki nr [...] dotychczas znajdująca się na działce nr [...] stała się częścią działki nr [...] z obrębu [...]. W 2001 roku działka nr [...] z obrębu [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (Decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzająca podział, wydana przez Burmistrza Gminy W. – [...]). W roku 2008 z połączenia działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] powstała działka nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] marca 2009 r. Prezydent W. zatwierdził m.in. podział działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...],[...],[...],[...]. Na podstawie analizy graficznej przebiegu działek archiwalnych w odniesieniu do granic obecnych działek ewidencyjnych organ stwierdził, że archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Jak wynika z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z 20 lipca 2006 r. nr [...], archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha położona w W. przy dawnej ul. [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 1991 r. i obecnie stanowi własność W. Decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] października 2011 r., nr [...] zwrócono nieruchomość stanowiącą własność W. położoną przy ul. [...], oznaczoną jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność W. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent W. W odwołaniu zarzucono, że przyjęte przez organ do oceny spełnienia celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości mapy nie mogą stanowić dowodu w sprawie przede wszystkim dlatego, że wydane zostały wiele lat po dacie wywłaszczenia. W ocenie odwołującego się, analizie w przedmiotowym postępowaniu powinny podlegać dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się on zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W decyzji z [...] października 2011 r. Starosta [...] stwierdził, że działa ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. Taki cel wywłaszczenia potwierdza treść aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972 r. oraz treść decyzji o lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] listopada 1971 r. Na podstawie wyników oględzin, przeprowadzonych 5 września 2007 r. przez organ I instancji, stwierdzono, że część działki nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi trawnik oraz fragment zatoki parkingowej, przy czym przez część działki przebiega trawnik i znajdują się na niej pojedyncze drzewa. Z oględzin przeprowadzonych 18 czerwca 2010 r. wynika, że nieruchomość jest częściowo porośnięta trawą, przez część przebiega chodnik, a pozostała część znajduje się poza ogrodzeniem placu budowy. Dokonując oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na projektowanej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], Starosta [...] ustalił, że na tej części nieruchomości miała zostać wybudowana przychodnia rejonowa. Wniosek ów organ I instancji poparł treścią Założeń Techniczno – Ekonomicznych Uzupełniających Zabudowy Mieszkaniowej Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, Stan Zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r. Dodatkowo, ustalając, że celem, na jaki wywłaszczona została w ramach bodowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w W. działka nr [...] z obrębu [...], była budowa przychodni zdrowia, Starosta [...] powołał się na mapę sytuacyjną do celów prawnych "Osiedla [...]" – [...], mapę "Osiedle [...], Projekt Koncepcyjny Zabudowy Uzupełniającej, Plan Zabudowania Przestrzennego – stan na marzec 1993" – przychodnia rejonowa jest oznaczona na przedmiotowej mapie numerem [...], pismo Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z 26 stycznia 1993 r., znak. L.dz. [...], pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., przy ul. [...] z 31 lipca 1996 r., znak: [...] oraz pismo Urzędu Gminy [...] z 8 października 1998 r., znak: [...]. Wojewoda stwierdził, że w celu zbadania, czy na terenie, co do którego orzeczono o zwrocie na rzecz dawnych właścicieli, cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy ustalić, jakie było jego przeznaczenie w dokumentach wywłaszczeniowych. Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjny cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda uznał, że w decyzji z [...] października 2011 r. Starosta [...] przyjął do analizy materiał dowodowy w dużej mierze nieadekwatny do dokonania oceny żądania zwrotu. Wynika to wprost z dat wydania poszczególnych dokumentów, jaki posłużyły organowi I instancji do ustalenia celu wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] listopada 1971 r. określała cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości: "lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w [...] w obrębie ulic [...],[...],[...] i [...] o powierzchni całkowitej [...] ha". Na podstawie powyższego, należy uznać, iż ów cel określony został w decyzji lokalizacyjnej w sposób ogólnikowy. Również sam akt notarialny Repert. [...] z [...] sierpnia 1972 r., którym sprzedano nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, powołuje się na decyzję lokalizacyjną, nie precyzując dokładnie celu wywłaszczenia. Również kopie wytycznych urbanistycznych do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli [...] (data nieczytelna) nie zwierają dokładnego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Szkic sytuacyjny, stanowiący złącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r., nr [...] znajduje się w aktach sprawy organu I instancji w formie kopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem i jest niewystarczająco czytelny, by ocenić przebieg planowanej inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza na poszczególnych jej fragmentach. W ocenie Wojewody organ orzekający w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien, przy ocenie celu wywłaszczenia, sięgnąć do treści dokumentów, dołączonych do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, bądź innych, odnoszących się do ustalenia celu wywłaszczenia, jednakże wydanych przed dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie, przy doprecyzowaniu celu wywłaszczenia należało zatem wziąć pod uwagę dokumenty wywłaszczeniowe wydane przed dniem zawarcia aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972r. Wojewoda [...] powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. aktIOSK 1025/09). Wojewoda wskazał, że przywołane w decyzji założenia techniczno - ekonomiczne osiedla [...] zostały zatwierdzone [...] stycznia 1973 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. na warunkach określonych w protokole nr [...], czyli przed dniem dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże znajdujące się w aktach sprawy Założenia Techniczno - Ekonomiczne Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej, Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, dołączone do informacji o zakresie realizacji osiedla [...] w W. opracowanej w listopadzie 1990 r. przez Generalnego Projektanta Osiedla [...] architekta R. T., uwzględniają stan zagospodarowania na dzień [...] lipca 1983 r., czyli 10 lat po wywłaszczeniu. O ile protokół [...] Zarządu Rozbudowy Miasta nr [...] powołuje się na budowę przychodni rejonowej na terenie osiedla, to nie wynika z niego, w jakiej konkretnie części nieruchomości miała być ona zlokalizowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Założenia Techniczno-Ekonomiczne dają podstawę do określenia położenia planowanej przychodni rejonowej u zbiegu ulic [...] i [...]. Jednakże, skoro powyższa mapa przedstawia stan zagospodarowania nieruchomości według stanu na [...] lipca 1983 r., czyli ponad 10 lat po dniu wywłaszczenia, nie można uznać, iż powyższa mapa jest wiarygodnym dokumentem mogącym służyć do oceny przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawna ul. [...]), zgodnie z celem wywłaszczenia dokonanego w dniu [...] sierpnia 1972 r. Dodatkowo, wszystkie pozostałe dokumenty, przyjęte do oceny celu wywłaszczenia działki nr [...] z obrębu [...], przez organ I instancji pochodzą z okresu po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia. W ocenie organu II instancji Starosta [...], nie zgromadził i nie odwołał się do wymienionych wyżej dokumentów, czyniąc swe ustalenia w zakresie precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia na działce nr [...] z obrębu [...] niewiarygodnymi. Zarówno mapa Założeń Techniczno – Ekonomicznych dla Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej Budynkami Punktowymi [...] Ogólnego Planu Realizacyjnego zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Uprzemysłowionego, jak też pozostałe dowody powołane przez organ I instancji na potwierdzenie przeznaczenia projektowanej działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] pod przychodnię rejonową pochodzą lub uwzględniają stan z daty po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Poprzez wskazaną niekonsekwencję w doborze materiału dowodowego, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z podstawą materialną prowadzonego postępowania, organ I instancji naruszył dyspozycję art. 137 u.g.n. oraz przepisów proceduralnych - art. 7, 77 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., z którego wynika całkiem inne, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] w ramach wywłaszczenia, a mianowicie pod zieleń osiedlową i zadrzewienia. Dokonując oceny mocy dowodowej nadesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] przy piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. kopii mapy, będącej aneksem do założeń techniczno - ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny stan na dzień 25 marca 1981 r., potwierdzającej przeznaczenie przedmiotowej działki pod teren zieleni osiedlowej, Starosta [...] stwierdził, że nie może ona stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, gdyż nie została na niej umieszczona informacja umożliwiająca stwierdzenie, do jakiej sprawy była dołączona oraz wykonana została z kopii dokumentów archiwalnych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro organ I instancji uznał formę, w jakiej została nadesłana powyższa mapa za niewiarygodną, powinien był podjąć kroki zmierzające do pozyskania źródła pochodzenia mapy oraz dołączenia do akt sprawy tejże mapy w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Wymienionych działań organ I instancji nie podjął, a argumenty podane na poparcie tezy o braku mocy dowodowej omówionej części zgromadzonej dokumentacji są przedwczesne. W ocenie Wojewody nie można także uznać za dostateczne uzasadnienie organu I instancji odmowy uwzględnienia oceny przeznaczenia działki zawartej w piśmie Naczelnika Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] z 21 czerwca 2011 r. za błędne tylko z tego powodu, iż inne dokumenty, a mianowicie mapa będąca założeniami Techniczno - Ekonomicznymi Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej stan zagospodarowania na dzień [...] lipca 1983 r., przewidywała zagospodarowanie terenu pod przychodnię rejonową, tym bardziej, iż mapa ta uwzględnia stan po upływie lat 10 od dnia dokonania wywłaszczenia. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane wyżej dokumenty, tj. pochodzące z daty przed dniem wywłaszczenia oraz odnoszące się do stanu z dnia wywłaszczenia, a także o uwiarygodnienie dokumentacji, wskazującej na inny stan zagospodarowania części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...], niż przyjęta przez Starostę [...], w szczególności mapy będącej Aneksem do założeń techniczno - ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny stan na dzień 25 marca 1981 r. podyktowana jest faktem, iż zakres okoliczności, pozostałych do wyjaśnienia, może mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu odwoławczego kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została działka powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Wyjaśnienie wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Stosownie do przepisów u.g.n. dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1270/10). Wojewoda stwierdził, że powyższe uchybienia organu I instancji w zakresie skonkretyzowania celu wywłaszczenia implikuje, że dokonano nieprawidłowej subsumcji treści art. 136 i art. 137 u.g.n. do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nieprecyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia wpływa bowiem na niemożność dokładnego i wiarygodnego ustalenia jego rzeczywistej realizacji w ciągu 10 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972 r., na mocy którego sprzedano nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego [...] lub rozpoczęcia tejże realizacji przed upływem 7 lat od sprzedaży nieruchomości wymienionym aktem notarialnym. Wojewoda wskazał, że w przypadku, gdyby okazało się, że po dacie wywłaszczenia zmieniły się plany co do zagospodarowania przedmiotowego gruntu, organ I instancji powinien mieć na względzie, że późniejsza zmiana wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to - w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi, (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09). Podsumowując organ II isntancji stweirdził, iż Starosta [...] naruszył ari. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy oraz art. 136 i 137 u.g.n. poprzez nieustalenie w sposób wiarygodny celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, a tym samym nieustalanie kwesti jego ewentualnego zrealizowania w terminach wymienionych w art. 137 u.g.n., a pozostały do wyjaśnienia zakres okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złozyła A. A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez błędne uznanie, że Starosta [...] nie zgromadził w sposób dostateczny materiału dowodowego, a przez to nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, podczas gdy materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a organ I instancji dokonał pełnych ustaleń, w szczególności co do celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, i w konsekwencji prawidłowo orzekł o jej zwrocie; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji pomimo zajścia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, podczas jej wydawania nie doszło ani do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Starosta [...] oparł swoją decyzję na dokumentach znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy- między innymi na: • piśmie Zastępcy Burmistrza Gminy [...] z dnia 8 października 1998 r. znak [...] (str. 7 i nast. decyzji dnia [...] października 2011 r., Nr [...]), w którym zostało stwierdzone, iż w wytycznych kompleksowych urbanistycznych do decyzji lokalizacyjnej zawarty jest program ochrony zdrowia uwzględniający obsługę zdrowotną mieszkańców projektowanego osiedla. W związku z powyższym wydzielono tereny innych użytkowników między innymi służby zdrowia oraz wykreślono na mapie dla celów prawnych "Osiedla [...]" linie rozgraniczające dla przychodni zdrowia zlokalizowanej u zbiegu ulic [...] i [...]. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. teren ten znajduje się w strefie funkcjonalnej mieszkaniowo-usługowej [...], w rejonie urbanistycznym [...] i stanowi rezerwę pod przychodnię zdrowia. Ponadto aktualnie teren ten nie został zagospodarowany, istnieje tam kilka budynków i drzew. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, cel, dla którego nabyto powyższą nieruchomość nie został zrealizowany mimo, iż nadal jest aktualny i zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, dla którego wyznaczono funkcję w zakresie ochrony zdrowia; • piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. Delegatura [...] z dnia 4 października 2007 r., znak: [...] (str. 9 i nast. decyzji z dnia [...] października 2011 r., Nr [...]), w którym stwierdzono, że po roku 1971 na działce [...] z obrębu [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji. Ponadto w archiwum w/w Urzędu nie odnaleziono pozwolenia na budowę przychodni rejonowej. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Wojewody [...], że organ I instancji nie dokonał ustaleń, przede wszystkim w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany, nie zostały podjęte żadne prace aby zrealizować cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. Skarżąca podniosła, że skoro sam bezpośrednio zainteresowany (obecny właściciel nieruchomości w osobie W.) po dokonaniu gruntownej analizy dokumentów stanowiących podstawę wywłaszczenia uznał w oficjalnych pismach, że celu wywłaszczenia nigdy nie zrealizowano, bo niewybudowano rejonowej przychodni zdrowia, to przyjęcie odmiennych ustaleń przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej statuowanej w art. 7 i 8 kpa. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 136 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz powołane w petittum przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyjmując błędne stanowisko co do zrealizowania na przejętej nieruchomości celu, na jaki została ona przejęta, mimo iż w aktach sprawy brak jest dowodów na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia w ustawach terminach. Odpowiadając na skarge organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaksarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2 ustawy). Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego, jak prawidłowo wskazał organ II instancji, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero po dokonaniu takiego ustalenia możliwe jest badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach regulacji z art. 137 ustawy- nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W niniejszej sprawie nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] sierpnia 1972 r. przeznaczona była, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1971 r., na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Osiedle miało powstać na terenie o powierzchni [...] ha. Wobec ogólnie i szeroko określonego celu na tak dużym terenie koniecznym było ustalenie, jakie było przeznaczenie w ramach tej inwestycji dla spornej działki oraz zbadanie jego realizacji. Zważyć tu należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, i innych obiektów użyteczności publicznej, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla. Prawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że ustalając, jakie przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] przewidziane zostało w ramach realizacji inwestycji, konieczne jest zgromadzenie dokumentów "źródłowych", tj. załączonych do wniosku o wywłaszczenie, a także odnoszących się do ustalenia celu wywłaszczenia, jednakże wydanych przed dniem wywłaszczenia (w niniejszej sprawie nabycia). Jak wyżej zaznaczono, dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie mają żadnego znaczenia dokumenty dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości już po dniu wywłaszczenia. Tymczasem organ I instancji uzasadniając brak realizacji celu wywłaszczenia, jakim jego zdaniem była budowa przychodni zdrowia, oparł w się na dokumentach i mapach z 1983 r., 1990 r. 1993 r. , 1996 r. i 1998 r., które organ ten szczegółowo wymienia na str. 6 i 7 uzasadnienia decyzji. Są to dokumenty powstałe 11 i więcej lat po wywłaszczeniu (nabyciu), a wobec tego nie odnoszą się do szczegółowego celu wywłaszczenia z daty jego dokonania, tj. z 1972 r. Natomiast, jeżeli chodzi o powołany przez organ I instancji protokół nr [...] z posiedzeń zespołu specjalistów dla analizy i oceny założeń techniczno – ekonomicznych przy [...] Zarządzie Rozbudowy Miasta, który wspomina o budowie przychodni, to jednakże nie wynika z niego, gdzie na terenie przyszłego osiedla miałaby być ona zlokalizowana. Z kolei z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z 14 czerwca 2011 r. wynika, że w dacie wywłaszczenia teren, na którym położona jest działka, przeznaczony był pod zieleń osiedlową i zadrzewienie. Także z kopii mapy będącej aneksem do założeń techniczno – ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny, stan na 25 marca 1981 r., wynika, że działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń osiedlową. Organ I instancji stwierdził, że nie może ona stanowić dowodu w sprawie, gdyż została wykonana z kserokopii mapy przechowywanej w archiwalnych aktach osiedla [...] i nie została umieszczona na niej informacja, do jakiej sprawy była dołączona. Jednakże rzeczą organu I instancji było podjęcie wszelkich działań zmierzających do ustalenia powyższych kwestii oraz pozyskania źródła pochodzenia mapy i załączenia jej do akt sprawy co najmniej w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Otóż zgodnie z art. 80 kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie może bowiem wybiórczo zbierać dowodów i dokonywać ich oceny. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji wydając decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ocena, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie została dostatecznie uzasadniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zważyć należy, że zarówno odmawiając jak i zwracając nieruchomość, bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organ orzekający w takim stanie dowodowym sprawy, narusza przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. W toku orzekania przez organ I instancji, to ten organ, a nie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, z przyczyn wyżej omówionych naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyżej wskazane przepisy postępowania. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc treść tego przepisu do niniejszego postępowania, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Otóż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, poprzez nie ustalenie w oparciu o dokumenty wydane sprzed daty wywłaszczenia (nabycia) celu wywłaszczenia, nie zgromadził wszystkich koniecznych dowodów w sprawie i nie dokonał całościowej ich oceny, a wobec tego nie zbadał właściwie zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich wyżej omówionych przyczyn, prawidłowo organ II instancji uznał, że organ I instancji nie tylko dopuścił się naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, a także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obligowało to organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W przeciwnym razie organ II instancji musiałby w całości prowadzić postępowanie, czym wypaczałby istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa jest chybiony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.