II OW 185/12

Dnia 8 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Kielce a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy, dotyczącej budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] przy ul. C. w Kielcach postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce jako organ właściwy do wydania T. G. S. w K. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sprawie budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] przy ul. C. w K. Prezydent Miasta Kielce wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w sprawie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy – budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] przy ul. C. w K., po stwierdzeniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że T. G. po stwierdzeniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez organ architektoniczno - budowlany. Właściwym do załatwienia sprawy jest zatem Prezydent Miasta Kielce. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. T. G. wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 61a §1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że nie jest właściwy w sprawie oraz przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uznał się za organ niewłaściwy w sprawie. Prezydent Miasta Kielce wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę ma podstawy jedynie wtedy, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, natomiast w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w odpowiedzi na wniosek wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta Kielce jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Zwrócił się jednocześnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce o przeprowadzenie kontroli budowy w zakresie stanu zaawansowania robót budowlanych na dzień ich wstrzymania. W wyniku kontroli budowy stwierdzono wykonanie wykopu szerokoprzestrzennego, wylewki z chudego betonu, izolacji, ułożenia poziomów kanalizacji i częściowej realizacji zbrojenia płyty fundamentowej. Nie stwierdzono jakichkolwiek odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2012 r. Stwierdzono też, że inwestor dostosował się do postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. i całkowicie zaprzestał wykonywania robót budowlanych. Skoro inwestor zastosował się do postanowienia, nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wdrożenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Brzmienie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że w takiej sytuacji, niezależnie od etapu robót wymagane jest wydanie nowego pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno – budowlany. Jedynie w przypadku, gdy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, po wstrzymaniu wykonania robót i wdrożeniu trybu tzw. postępowania naprawczego, byłby właściwy do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wywodził, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10, na które powołał się Prezydent Miasta Kielc, wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym. W sprawie tej wystąpił przypadek istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku. Zatem wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia zasadne było wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Powołano też stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które potwierdza prawidłowość stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność, którą należy usunąć w drodze zastosowania środków prawnych przez powołany do tego organ. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się lub odmawiają zajęcia co najmniej dwa organy administracji publicznej. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tej samej strony (stron), dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Kielce a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce ma podstawy w ustaleniu właściwości organu administracji publicznej w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Według art. 37 ust. 2 "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o których mowa w art. 54 ust.4". Art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie dokonuje podziału przedmiotowego kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej i organów nadzoru budowlanego. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że "Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego co prawda nie wskazuje na właściwość organów w poszczególnych rodzajach spraw, ale w tej mierze wolno odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a zwłaszcza do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 59) wydanej wprawdzie przed (...) nowelizacją z 2005 r., ale precyzującą w uzasadnieniu sposób ustalania tej właściwości. W jej uzasadnieniu zwrócono uwagę, że pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego /rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót/. Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Jeżeli tak to decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji NSA stwierdził, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe, po nowelizacji z 2005 r., odnosi się także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych (postanowienie Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OW 84/10)". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w postępowaniu podziela w pełni pogląd przyjęty w ww. postanowieniu oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II OW 92/12. W sprawie właściwy jest zatem, na podstawie art. 83 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor – Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce. Fakt prowadzenia robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, jak i brak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy – Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.