III SA/Lu 873/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi U. C.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zgodnie z którym ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika oznacza, że pracę tę musi wykonywać osoba odpowiadająca definicji zawartej w obowiązującej wówczas treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Definicja ta określała, że przez domownika należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym). W dalszej kolejności SKO podniosło, że skarżąca ubiega się o wydanie zaświadczenia w celu wykorzystania go jako środka dowodowego w innym postępowaniu, dotyczącym jej uprawnień pracowniczych. Na potwierdzenie okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżąca przedłożyła zeznania świadków oraz własne oświadczenie, a także zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. wydane przez KRUS. SKO stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, że ten organ nie posiada żadnych dokumentów - w ewidencji lub rejestrach, które pozwoliłoby na wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku. Organ ustalił jedynie na podstawie posiadanych rejestrów, że rodzice skarżącej B. i M. małż. C. prowadzili do dnia 27 stycznia 2006 r. gospodarstwo rolne o pow. 5,57 ha położone w G., a z ewidencji wynika także że wnioskodawczyni od dnia 2 grudnia 1983 r. jest zameldowana na pobyt stały w G., gdzie zamieszkiwali i zamieszkują jej rodzice. Jednakże organ nie dysponuje danymi ewidencyjnymi czy rejestrowymi w oparciu o które Wójt Gminy mógłby zaświadczyć, że wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od dnia 20 listopada 1999 r. do dnia 30 września 2002 r. Zdaniem SKO brak jest podstaw do wydania zaświadczenia opierającego się na oświadczeniu strony i zeznaniach świadków oraz danych doręczonych przez stronę zainteresowaną uzyskaniem zaświadczenia określonej treści. Wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby dowodzenia i ustalania czy praca w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownika miała charakter stałej pracy. Podkreślono, że w okresie wskazanym we wniosku strona uczęszczała do szkoły wobec czego należałoby analizować czyjej nauka nie kolidowała z pracą na gospodarstwie rolnym. SKO zauważyło, że odmowa wydania zaświadczenia w sprawie świadczy jedynie o tym, że organy administracji publicznej nie posiadają danych na poświadczenie faktu pracy U. C. w gospodarstwie rolnym jej rodziców we wskazanym przez nią okresie. Na marginesie SKO podniosło, że odmowa wydania skarżącej żądanego zaświadczenia pozostaje bez wpływu na jej ewentualne uprawnienia pracownicze z tego tytułu. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem ustaleń faktycznych, jako przesłanka rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez pracodawcą w oparciu o ogólne zasady dowodzenia w odrębnym, stosownym postępowaniu, w tym także na podstawie zeznań świadków zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy. W skardze U. C. kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy, wniosła o uchylenie postanowienia SKO oraz organu I instancji. Zarzuciła, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez błędną ich prawną wykładnię. Wskazała także na naruszenie norm postępowania administracyjnego wynikających z art. 8, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącej organy bezzasadnie przyjęły, że strona występuje o wydanie zaświadczenia wyłącznie w oparciu o swój interes prawny w myśl art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i zastosowały zawężającą wykładnię art. 218 k.p.a., w sytuacji gdy strona wskazywała jako podstawę żądania art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżąca podniosła, że nałożony na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania stosowego zaświadczenia oznacza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności regulacji art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Podkreśliła także, że w związku ze stwierdzeniem przez organ braku wszystkich dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, które potwierdziło fakt wykonywania takiej pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym. W ocenie skarżącej w sytuacji przedłożenia przez stronę zaświadczenia KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu, posiadania informacji z ewidencji ludności potwierdzającej fakt zamieszkiwania z rodzicami oraz oświadczeniami świadków wskazującymi na rodzaj, czas i okres świadczenia przedmiotowej pracy obowiązkiem organów było wydanie zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Strona w oparciu o te dowody dostatecznie wykazała fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca zaznaczyła, że w wydanym postanowieniu organ I instancji nie odniósł się do zeznań świadków jako dowodu w sprawie wskazując, że takie działanie stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. i jest sprzeczne z literalną i celowościową wykładnią ustawy. Natomiast arbitralna ocena tego dowodu przez Kolegium nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji – prawa nie naruszają. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 3 z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310; dalej jako: ustawa), pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie zdefiniował użytego w tej ustawie sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego" jednakże w tym zakresie utrwalone są poglądy judykatury i piśmiennictwa, zgodnie z którym przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1851/01 oraz z dnia 18 maja 1999 r. sygn. akt II SA 204/99). Poprzez użycie w art. 3 ust. 1 ustawy zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje, którym to obowiązkiem obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z wskazanego wyżej obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1633/09 stwierdził, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolny, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Powyżej prezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w składzie rozstrzygającym sprawę podziela w całości. W dalszej kolejności należy wskazać, że stosowne zaświadczenie wydaje urząd gminy (aparat pomocniczy organu wykonawczego – wójta, burmistrza, prezydenta miasta art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. tj. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) działając na podstawie przepisów działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako k.p.a.). W myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA 1858/01). Podkreślić jednak należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W ocenie WSA organ pierwszoinstancyjny rozpoznając wniosek U.C. sprawdził pod kątem posiadania żądanych przez nią danych pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie w jakim odnoszą się do wnioskodawcy, przedstawiając w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów. Okoliczność tę prawidłowo ocenił organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, które potwierdziłoby fakt wykonywania pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym, uznać należy, że jest on bezzasadny. Wskazany art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W ocenie sądu wykładania art. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli organ (urząd gminy) nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), nie jest zaś uprawniony do prowadzenia postępowania o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy możliwe jest udowodnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą bowiem zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, że skarżąca zamieszkiwała we wsi G. jako członek rodziny, natomiast brak było danych co do jej pracy w gospodarstwie. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a. Istotne znaczenie ma również to, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1047/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ który jest właściwy do wydania zaświadczenia w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 218 § 1 k.p.a. nie prowadzi postępowania o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W tym zakresie właściwe są te organy, które rozstrzygają sprawę bądź w drodze decyzji, bądź orzekające we właściwym postępowaniu sądowym. Zatem niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy nie pozbawia skarżącej prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przed organem właściwym w sprawie orzekania o jej uprawnieniach pracowniczych. Przed tym organem będzie również mogła skarżąca przedstawić już uzyskane dowody z zeznań znajdujące się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.