I SA/Wa 2107/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. R. (dawniej S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. R. (dawniej S.) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. B. S., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą to utrzymana została w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiającej przyznania B. S. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Sprawa rozpoznawana była na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał B. S. zasiłek rodzinny na syna M. S. w kwocie [...] zł miesiecznie na okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Pismem z dnia 20 października 2009 r. [...] Centrum Polityki Społecznej (działając na podstawie art. 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) poinformowało organ pierwszej instancji, że w sprawie B. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...] tj. od 1 sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wznowił z urzędu postępowanie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończone wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił od dnia 1 sierpnia 2008r. decyzję nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie przyznania B. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna M. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił B. S. prawa do zasiłku rodzinnego wraz dodatkami na syna M. na okres zasiłkowy 2009/2010. W uzasadnieniu podano, że w ramach wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego pierwszeństwo do wypłaty świadczeń ma kraj zatrudnienia. Skoro B. S. jest zatrudniona na terenie [...], to ten kraj, zdaniem organu, winien wypłacać jej świadczenie rodzinne na syna M. na okres zasiłkowy 2009/2010. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał wypłacony B. S. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na syna M. S. za okres od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na M. S. Jednocześnie odmówiono B. S. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna M. S. na okres zasiłkowy od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych orzeczonych do zwrotu decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], w związku ze zwrotem przez B. S. określonej w decyzji kwoty. W dniu 27 lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek pełnomocnika B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Marszałka Województwa [...], który odmówił B. S. prawa do zasiłku rodzinnego wraz dodatkami na syna M. na okres zasiłkowy 2009/2010. Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie ustawodawstwo polskie, albowiem na terenie [...] odpowiednik zasiłku rodzinnego przyznano B. S. dopiero od dnia 1 września 2009 r. Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro z dniem 1 sierpnia 2008r. B. S. podjęła pracę na terenie [...] i jak wskazano we wniosku od 1 września 2009 r. przyznano jej na terenie [...] zasiłek rodzinny na syna M. S. to brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Marszałka Województwa [...] odmawiająca Pani B. S. prawa do zasiłku rodzinnego wraz dodatkami na syna M. na okres zasiłkowy 2009/2010 rażąco narusza prawo, albowiem za ten okres wnioskodawczym miała przyznane świadczenie na terenie [...]. Wobec powyższego organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r., podnosząc, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, gdyż w okresie zasiłkowym 2009/2010 wnioskodawczyni miała przyznane świadczenie na terenie [...]. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Stosownie do przepisu ustępu 3 cyt. artykułu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje, stosownie do przepisu art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję zgodnie z art. 21. W realiach niniejszej sprawy żadnych wątpliwości nic budzi okoliczność, iż B. S. przebywała poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...], gdzie podjęła pracę zarobkową. Marszałek Województwa [...], po otrzymaniu akt sprawy, ustalił, iż w sprawie tej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zaś swoje stanowisko w sposób należyty uzasadnił. Następnie organ ten wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wskazując na art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji, w oparciu o zaprezentowane powyżej ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie powyżej zaprezentowanych przepisów prawa. Na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r. złożyła skargę B. S. zarzucając jej: 1) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę jego zastosowania na skutek naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 6 w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie że w ustalonym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w postaci art. 13 rozporządzenia Rady nr 1408/71 z dnia 14.06.1971r.; 2) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie dokumentów złożonych przez stronę na okoliczność niepobierania przez B. S. świadczeń rodzinnych na terenie [...] i zaniechanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły zarówno przepisy postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego art. 23a ust.5, art. 30 ust.2 u.ś.r w związku z art. 73 rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71, art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 poprzez błędną ich wykładnię. Organy rozpoznając sprawę winny wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 23a ust. 5 u.ś.r. związać z zasadami wynikającymi z przepisu art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 z 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71 (DZ.Urz.UE L z 1972 r., nr 74, poz. 1 ze zm.) oraz art. 73 rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71. Zgodnie z treścią art. 73 rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Natomiast, przepis art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 stosuje się gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek jest zawieszane, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 do wysokości kwoty tych świadczeń. Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślał, iż zastosowanie ww. rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń. Podkreślał, że art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 ma przeciwdziałać kumulacji świadczeń rodzinnych i ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Taką wykładnię przedstawił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z dnia 19 lutego 1981 r., ECR nr 1981/2/00503, LEX nr 132368, stwierdzając, iż art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego państwa. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wskazały żadnego przepisu prawnego obowiązującego osoby zarobkujące w [...], który z wyjazdem członka rodziny do tego państwa w rozumieniu art. 23a ust. 2 u.ś.r. wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego - art. 23a ust.5 u.ś.r. Nie można inaczej rozumieć pojęcia ,,ustalenia podlegania ustawodawstwu’’ jak tylko wymóg a) wskazania na przepis prawa który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności), która organu lub instytucji obcego państwa, która przyznała świadczenie zagraniczne świadczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2010 r., I OSK 556/10, LEX nr 595423). Uprawnienia wynikające z przepisu art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 w przypadku, gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia musi zostać zestawiona z regułami ,,antykumulacyjnymi’’ rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. Reguły te zapobiegać mają wielokrotnemu pobieraniu świadczeń rodzinnych w tym samym czasie, na tego samego członka rodziny. Reguły antykumulacyjne ustanowione zostały w art. 76 ust.1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz art. 10 ust.1 rozporządzenia Rady nr 574/72. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Podjęcie zatrudnienia przez skarżącą w [...] nie mógł automatycznie pozbawiać uprawnień do świadczeń rodzinnych w miejscu zamieszkania dziecka – w Polsce (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 891/10). W sytuacji gdy w miejscu pracy od matki dziecka świadczenia rodzinne nie były wypłacane, nie było podstaw do ich pozbawienia i żądania zwrotu przyznanych świadczeń osobom uprawnionym w Polsce. Sama informacja, że skarżąca podjęła zatrudnienie w [...] i od września 2009r. otrzymywała świadczenie odpowiadające zasiłkowi rodzinnemu nie była wystarczająca do uznania braku podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Przy tego rodzaju informacji Marszałek Województwa winien konkretnie ustalić charakter i rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu. Pozostaje ponadto do ustalenia czasookres za jaki świadczenie było pobierane w [...]. Nie powinna mieć bowiem miejsca sytuacja gdy osoba uprawniona nie otrzymuje za dany okres zasiłkowy świadczeń rodzinnych, ani w kraju miejsca pracy danej osoby, ani w miejscu faktycznego jej zamieszkania. Brak wskazanych powyżej ustaleń naruszył przepisy postępowania – zarówno art. 7, art. 77 jak i art. 107 § 3 k.p.a. jak i prawa materialnego. Organ nie uwzględnił bowiem przy wykładni i stosowaniu przepisów art. 23a i art. 30 u.ś.r. przepisów ,,antykumulacyjnych’’ z rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę (por. wyrok WSA z 2 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/2006, LEX nr 3128065). Postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie i nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a., a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisów art. 23a i art. 30 u.ś.r. w zestawieniu z przepisami ,,antykumulacyjnymi’’ z rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72. Powyższe powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić czy brak pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, co do rodzaju i okresu pobierania świadczeń rodzinnych przez skarżącą w okresie pracy w [...], w zestawieniu z naruszeniami art. 7, art.77,art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 23a, art. 30 u.ś.r., rozporządzenia nr 1408/71 i nr 574/72 stanowi rażące naruszenie prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przy czym organy winny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną przez Sąd a zwłaszcza tezę, że nie powinna mieć miejsca sytuacja gdy osoba uprawniona nie otrzymuje za dany okres zasiłkowy świadczeń rodzinnych, ani w kraju miejsca pracy danej osoby, ani w miejscu faktycznego jej zamieszkania. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 152 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.