II SA/Gl 910/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu oddala skargę. W dniu 5 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynął wniosek G. S. i K. S., reprezentowanych przez radcę prawnego, o wszczęcie postępowania w sprawie użytkowania w sposób zagrażający zdrowiu ludzi obiektu budowlanego (wiaty magazynowej) posadowionej w B. przy ul. [...]. Pełnomocnik stron domagał się również wydania zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku załączono pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...]r., w którym poinformowano pełnomocnika autorów wniosku o wynikach przeprowadzonej w dniach [...] i [...]r. kontroli pomiaru hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez Z. S. na przedmiotowej nieruchomości. Z treści tego pisma wynika, że wyniki przeprowadzonej kontroli nie wykazały przekroczenia dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu. W piśmie tym WIOŚ stwierdził także, że w czasie prowadzonych pomiarów hałasu nie stwierdzono prowadzenia prac w części budynku, w stosunku do której przedsiębiorca nie posiada pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego – wiaty magazynowej na działkach nr 1, 2 i 3 w B.. W jego uzasadnieniu wskazał, że toczy się przed nim postępowanie w sprawie budowy wiaty magazynowej na działkach nr 1, 2 i 3 w B. w związku z jej wykonaniem z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w tej sprawie nie stwierdził zaś użytkowania będącego w budowie przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu w sytuacji, gdy obiekt nie został formalnie oddany do użytkowania, brak jest jednocześnie podstaw do wydania zakazu jego użytkowania przewidzianego w art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec czego organ wskazując na brak materialnoprawnych przesłanek do prowadzenia żądanego postępowania odmówił jego wszczęcia. PINB w C. wskazał dodatkowo, że w sprawie użytkowania obiektu zarówno w procesie inwestycyjnym, jak i po oddaniu obiektu do użytkowania, wnioskodawcy nie posiadają statusu strony, który przysługuje odpowiednio inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy (art. 59 ust. 7 i art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego). W związku z tym organ ten uznał, że nie był także uprawniony do wszczęcia - na wniosek osób, które nie są stronami postępowania – postępowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zażalenie na to postanowienie złożyli G. S. i K. S. reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 28 kpa, a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 kpa. Wnoszący zażalenie podnieśli, że kontrola przedmiotowego obiektu była przeprowadzona przez organ powiatowy dwa lata temu, w związku z czym nie można się na powoływać na jej ustalenia. W ocenie żalących się organ winien wymierzyć inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku tym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z nałożeniem na ten organ obowiązku przeprowadzenia kontroli mającej na celu stwierdzenie nielegalnego użytkowania wiaty magazynowej zrealizowanej na działkach nr 1, 2 i 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem tego organu PINB w C. prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu – wiaty magazynowej, bowiem czynności kontrolne przeprowadzone w tym budynku w dniach [...]r. i [...]r., nie wykazały, że był on użytkowany przez inwestora. Powyższe potwierdza także kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w dniu [...] r. WINB ustalił też, że przed organem I instancji toczy się postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano prowadzone na tym obiekcie roboty budowlane. Organ II instancji podkreślił następnie, że podmiot, który nie jest inwestorem nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzona w tym postępowaniu kara w żaden sposób nie wpływa na interes prawny innych podmiotów, bowiem nie rodzi po ich stronie żadnych praw, ani nie nakłada obowiązków. Dodatkowo wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Przepis ten zawęża wyłącznie do inwestora krąg stron postępowania zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym podmioty nie mające legitymacji procesowej, nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. Zdaniem organu wojewódzkiego należy również zgodzić się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie można było wszcząć postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i zakazać użytkowania spornego obiektu, budynek ten nie jest bowiem użytkowany i nie wydano w stosunku do niego pozwolenia na użytkowanie. W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez G. S. i K. S., zastępowanych przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, domagali się oni jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie tym aktem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 138 § 2 kpa przez ich niezastosowanie w sprawie, a także błędne zastosowanie art. 61a § 1 kpa i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 57 ust. 7, art. 66 ust.1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, przez dokonanie ich błędnej interpretacji, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie stwierdził brak po ich stronie legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odwołując się do brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie winien bowiem znaleźć zastosowanie art. 28 kpa. Organowi II instancji zarzucono także brak zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżących organ I instancji nie podjął też żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia sprawy. Tego rodzaju zaniechanie stanowi zaś naruszenie zasad regulujących postępowanie administracyjne, a przede wszystkim przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do zebrania i rozpoznania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym zdaniem skarżących organ II instancji winien był uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, a w szczególności przeprowadzenia czynności dowodowych i kontrolnych w oparciu o uprawnienia nadane mu przepisami art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlegało ono kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa, który został dodany do tej ustawy z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Unormowanie to pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego związanego z jego wszczęciem, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis pozwala organowi administracji publicznej na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak z tego wynika ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa stanowi zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ta druga przesłanka nie została w ustawie skonkretyzowana. W jej ramach mieścić się będą jednak z całą pewnością sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już w niej rozstrzygnięcie bądź też w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to uznać należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają normy art. 61a § 1 kpa. Organy te dokonały bowiem trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Przywołany przepis posługuje się pojęciem "żądanie strony", przez które należy rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa., czyli podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. żądali od PINB w C. wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego (wiaty magazynowej) i wydania zakazu jego użytkowania. Kwestie te szczegółowo uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z przepisu art. 55 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy w szczególności wynika, że inwestor będzie mógł legalnie przystąpić do użytkowania wiaty magazynowej znajdującej się na działkach nr 1, 2 i 3 w B. dopiero po otrzymaniu decyzji organu nadzoru budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Obiekt ten został bowiem zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych oraz w stosunku do tego obiektu toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca wskazał także wyraźnie w art. 57 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczynane jest na wniosek inwestora. Oczywistym jest, że przed uzyskaniem stosownego pozwolenia władzy budowlanej inwestor nie może legalnie użytkować takiego obiektu. Bezprzedmiotowe byłoby zatem uruchomianie postępowania w przedmiocie wydania decyzji zakazującej użytkowania takiego obiektu na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku naruszenia norm określających tryb przystąpienia do legalnego użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca przewidział natomiast tylko jedną aczkolwiek dotkliwą dla inwestora sankcję w postaci kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu jego nielegalnego użytkowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest tylko inwestor. Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazuje się przy tym, że przepis ten, jako lex specialis zawęża krąg stron postępowania w stosunku do postanowień art. 28 kpa i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2009 r., II OSK 1046/09 , LEX nr 566004 oraz z dnia 6 lipca 2011 r., II OSK 1375/10, LEX nr 1375/10). W drugim z tych wyroków podkreślono, że okoliczność, iż sąsiad inwestora jest zainteresowany , aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (...) powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Podkreślić należy, że brak jest także racjonalnych podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Podzielić należy także pogląd organu odwoławczego, że nie można żądać czynności organu zmierzającej do wymierzenia tego rodzaju kary z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05,LEX nr 321507, wykładając przepis art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony wskazał, że pojęcie to może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką w analizowanym przypadku jest zaś art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Odmienny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2011 r. . II OSK 837/10, LEX nr 992643, w którym nie wykluczył on możliwości posiadania przez osoby trzecie interesu prawnego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w przypadku gdy inwestor dopuszcza się tzw. samowoli użytkowej. Sąd ten dodał jednocześnie, że zawiadomienie właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania w tym przedmiocie. Komentując ten wyrok wskazać należy, że zapadł on w sprawie, w której inwestor kwestionował legalność postanowienia wymierzającego mu karę z tytułu samowolnego użytkowania obiektu, a to z uwagi na okoliczność, iż postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane zawiadomieniem skierowanym do organu nadzoru budowlanego przez sąsiadów. Skład orzekający podziela pogląd zawarty w tym wyroku, że jeżeli zostały zebrane niepodważalne dowody, które w sposób jednoznaczny wskazują na nielegalne użytkowanie budynku to nie można zasadnie kwestionować legalności postanowienia o wymierzeniu kary z tego tytułu tylko w oparciu o stwierdzenie wszczęcia postępowania w tej sprawie na wniosek sąsiadów, a nie z urzędu. Opowiadając się za przeważającym w orzecznictwie poglądem, że właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wskazać należy, że stanowisko to nie pozbawia tych podmiotów ochrony prawnej w innych postępowaniach. W przypadku bowiem szkodliwych immisji pośrednich ( takich jak hałas, czy drgania ) związanych z użytkowaniem znajdującego się w sąsiedztwie obiektu budowlanego podmiotom tym przysługuje roszczenie negatoryjne oparte na art. 144 k.c., którego mogą dochodzić przed sądem powszechnym. Dodać należy, że skarżący są stroną postępowania naprawczego toczącego się przed PINB w C. w stosunku do przedmiotowego obiektu. W ramach tego postępowania mają oni zapewniony pełny dostęp do akt administracyjnych tej sprawy i mogą zgłaszać w tej sprawie stosowne wnioski dowodowe. Skarżący mogą skorzystać także z przysługujących im środków prawnych przeciwdziałającym bezczynności organów czy przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa stwierdzić należy, że skarżący nie posłużyli się w swoim wniosku żadnym dowodem wskazującym, że emisja hałasu czy drgań związana jest z nielegalnym użytkowaniem przedmiotowej wiaty magazynowej. Dowodu takiego nie stanowiło w szczególności dołączone do wniosku pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., z którego wręcz wynika, że brak jest dowodów wskazujących na przystąpienie do samowolnego użytkowania przedmiotowej wiaty magazynowej. Bezsporne jest natomiast, że na nieruchomości na której została wybudowana sporna wiata znajdują się także inne obiekty, w których jej właściciel prowadzi działalność produkcyjną mogącą powodować immisje pośrednie niekorzystnie oddziaływujące na teren nieruchomości skarżących. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).