II GSK 747/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2316/12 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2316/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.P. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 30 sierpnia 2011 r. o godz. 9.00, na płatnym odcinku drogi krajowej nr S7 (410 km), Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki Man o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Schmitz o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. W toku kontroli ustalono, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBox) a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej: u.d.p. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433) bez uiszczenia opłaty elektronicznej. GITD wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. GITD po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wniosku skarżącego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. WSA w W. po rozpoznaniu skargi złożonej przez skarżącego, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd nie podzielił poglądu organu, że kwestia prawidłowego oznakowania płatnych odcinków dróg jest bez znaczenia dla wymiaru kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., oraz że tabliczka T-34 służąca do oznakowania dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną ma znaczenie tylko informacyjne. Sąd powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 1467/12, zgodnie z którym znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W związku z tym, brak owej tabliczki na płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34. Twierdzenie skarżącego o braku tej tabliczki nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który tylko ogólnie wypowiedział się na temat znaczenia prawidłowego oznakowania drogi przy wymierzaniu kary pieniężnej. Wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje wskazując, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i art. 2 Konstytucji RP, jak również prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, by organ rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd, a następnie mając na uwadze ocenę prawną dotyczącą związku prawidłowego oznakowania drogi z wymierzaniem kary pieniężnej, wydał decyzję w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, to jest: 1) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP, na co wskazuje Sąd I instancji; 2) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzenia go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13 ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego; 3) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2002 r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania; 4) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej; - przepisów postępowania, to jest: 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. T.P. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i z zakresu prawa materialnego wiążą się z jednym zagadnieniem, tym które zadecydowało o uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, a mianowicie oznakowaniem drogi znakiem T-34. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. co do istotnego znaczenia przy wymierzaniu kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej oznaczenia drogi znakiem drogowym T-34 należy uznać na gruncie obowiązującego systemu prawa za usprawiedliwiony. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej do Sądu, jak i decyzji ją poprzedzającej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy znak ten był umiejscowiony przy drodze, za przejazd którą została nałożona kara pieniężna, należy podzielić. Dokonując rozstrzygnięcia tej sprawy należy odnieść się do zasady spójności systemu prawnego. Istnienie reguł wykładni systemowej nazwanej również wykładnią systematyczną wiąże się z faktem, iż zbiór norm obowiązujących w danym państwie powinien być spójny i uporządkowany. Zapewnienie systemowi prawa odpowiedniego stopnia spójności i uporządkowania stanowi powinność zarówno legislatorów, jak i organów stosujących prawo. Od tego celu nie mogą również abstrahować interpretatorzy tekstów prawnych (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Toruń 2002, s. 161). Interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (por. uchwała TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II PK 294/12, LEX nr 1363451 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 189/06, por. też J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 139). Nie można w ocenie NSA podczas interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie nakładania kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd nie uwzględnić przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym odnoszących się do znaków drogowych, które dotyczą oznaczenia drogi, którą przejazd wymaga uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Znak T-34 odnosi się wprost do drogi, za przejazd którą została wymierzona kara pieniężna. Aby zachować spójność systemu prawa, przepis § 65 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r., jako dotyczący drogi, po której odbywa się przejazd bez opłaty i w konsekwencji nakładana jest kara pieniężna – tym samym niewątpliwie związany z wymierzaną karą – winien być uwzględniony. Przekonuje do powołanego stanowiska chronologia wprowadzanych do systemu prawa przepisów prawa dotyczących pobierania opłat elektronicznych oraz znaku drogowego T-34. Regulacja dotycząca znaku T-34 weszła w życie na mocy ust. 3 dodanego do § 65 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. w dniu 30 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705). W przepisie tym postanowiono, że tabliczka T-34 oznacza, iż za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Z powołanego przepisu wprost wynika – z jego literalnego brzmienia – że opłatę elektroniczną pobiera się za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Natomiast do ustawy o drogach publicznych dodano art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 w brzmieniu: za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł; bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Powołany przepis ustawowy zaczął obowiązywać w dniu 1 lipca 2011 r. Podkreślić wypada, że przepis regulujący oznaczenie drogi znakiem T-34 poprzedza unormowanie ustawowe dotyczące nakładania kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Chronologia ta jest w pełni usprawiedliwiona, aby nałożyć karę pieniężną za przejazd bez opłaty, droga za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, winna być w sposób właściwy oznaczona. Podnieść należy, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja. Z art. 2 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tego zasadniczego w systemie prawa krajowego przepisu – klauzuli państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wywiódł wiele podstawowych reguł prawnych. Jedną z nich jest zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie Trybunału istotę tej zasady, określanej także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 347). Zgodnie z regułą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przyjąć należy, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie dróg, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Wypada w tym miejscu zauważyć obowiązek uczestnika ruchu drogowego wynikający z art. 5 ust. 1 p.r.d. stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych. Uczestnik ruchu drogowego ma zatem obowiązek zachowywania się na drodze w sposób wskazywany przez znaki drogowe. Znaki drogowe zostały wprowadzone w celu uregulowania zasad ruchu drogowego. Rolą państwa działającego za pośrednictwem właściwych organów jest stworzenie na drogach stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W świetle zatem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań państwa w zakresie umiejscowienia stosownych znaków drogowych. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wobec nieusprawiedliwionych zarzutów oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.