I SA/Po 819/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. [...] na decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak nr [...] zawiadomił "[...]" sp. z o.o. we [...] (dalej: spółka), że rejestracja w systemie KRAG automatu do gier o niskich wygranych nr [...], nr fabryczny [...], numer zezwolenia [...], w oparciu o które dokonano rejestracji automatu utraciła z dniem [...] czerwca 2010 r. z mocy prawa ważność. W sprawie stwierdzono, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 24 ust. 1 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm. - dalej: "u.g.z.w."), w oparciu o które dokonano rejestracji wyżej wymienianego automatu do gier - utraciło ważność. Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm. - dalej: "rozporządzenie"), poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie jego rejestracji. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w [...], dokonał wyrejestrowania automatu. Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia powyższego pisma złożyła od niego odwołanie, traktując je jako decyzję. Z ostrożności procesowej złożyła również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W opinii spółki zarówno w przypadku uznania "informacji" za decyzję, jak i przyjęcia, że ona sama, oraz wskazana w niej czynność "wyrejestrowania" automatu są aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."), zastosowanie mają zarzuty naruszenia tych samych o podobnym zakresie przepisów. W skardze na powyższą informację (akt) spółka domagała się jej uchylenia w całości, ewentualnie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, a nadto zasądzenia od Naczelnika Urzędu Celnego w [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Spółka skarżonej informacji zarzuciła naruszenie: - art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 – dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 u.g.z.w., poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, mimo że zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego, ewentualnie - rażące naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatu do gier, mimo że nie wygasło zezwolenie skarżącej do prowadzenia działalności w zakresie eksploatacji automatu do gier, naruszenie art. 128 oraz art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa – Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60 - dalej: "O.p."), poprzez orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie w O.p. ani w przepisach ustaw podatkowych, -art. 120, art. 124 oraz 210 § 1 pkt 6 O.p. w związku z: - art. 15b ust. 4 u.g.z.w. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: "u.g.h."), - § 10 ust. 2-4, § 7 oraz § 1 pkt 2 i § 15 rozporządzenia w zw. z art. 16 pkt 2, art. 15b ust. 4 oraz art. 24 ust.1 i 2 u.g.z.w., - art. 117 ust. 1 u.g.h., przez przyjęcie explicite w zaskarżonej "informacji" rażąco błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa, w tym w szczególności przez przyjęcie, że poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych traci ważność z chwilą wygaśnięcia zezwolenia, które zostało indywidualnie oznaczone we wniosku o rejestrację automatów GL-1 (tj. tylko takie zezwolenie "w oparciu o które dokonano rejestracji"), podczas gdy z wyżej wymienionych przepisów prawa, w tym wyraźnie z art. 15b ust. 4 u.g.z.w., wynika, że automaty i urządzenia do gier "mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie (..) gier na automatach o niskich wygranych", - art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie takiej praktyki stosowania przepisów prawa, która: narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji RP), uniemożliwia spółce dalszą eksploatację automatu, pomimo, że posiada ważne, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przy braku jakiekolwiek istotnej zmiany stanu faktycznego, decyduje o zakresie wolności działalności gospodarczej w drodze wydawania "informacji" nie podlegających zmianie ani kontroli, przedkłada akty nie posiadające waloru źródeł prawa (formularze, rejestry) ponad ustawy i stosowanie prawa z pominięciem zasad prawidłowej jego wykładni. Uzasadniając skargę spółka przedstawiła następującą argumentację prawną: Orzekając o wyrejestrowaniu czy też o wygaśnięciu poświadczeń rejestracji automatu wymienionego w treści zaskarżonej "informacji", Naczelnik Urzędu Celnego w [...] dopuścił się rażąco błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. W rzeczywistości przepis ten stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność: wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b u.g.z.w., tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Zatem wbrew twierdzeniom organu, prawodawca nie określił, że chodzi jedynie o takie zezwolenie, w oparciu o które dokonano rejestracji. Sytuacja związania poświadczenia rejestracji z bytem zezwolenia pierwotnie wskazanego w tym poświadczeniu mogłaby mieć miejsce, jednak wyłącznie wtedy, gdyby dany podmiot posiadał tylko to jedno zezwolenie. Wykładnię tę potwierdza również terminologia użyta we wzorach formularzy GL-1 i GL-2. Czym innym jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a czym innym jest spełnianie warunków technicznych określonych przepisami rozporządzenia przez urządzenia, które w ramach tej działalności mają być eksploatowane. Poprzez stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji oraz "wyrejestrowanie" automatu i wydanie zaskarżonej "informacji" organ naruszył wyrażoną w art. 128 O.p. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Działanie organu sprowadza się bowiem w istocie do orzeczenia o wygaśnięciu uprawnienia skarżącej i spowodowania braku możliwości praktycznego wykonywania uprawnienia w sytuacji, gdy inny organ wydał wcześniej ostateczną decyzję, nadającą skarżącej uprawnienie do eksploatacji automatu przez okres sześciu lat, decyzja ta stała się ostateczna, zaś przepisy nie przewidują możliwości jej wzruszenia. Skrótowość i niepełność formy tej czynności, w szczególności brak innych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej na podstawie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), czy też art. 210 O.p. nie powoduje, że należy ją kwalifikować inaczej. Elementy te bowiem mają znaczenie drugorzędne, nie przesądzają o istocie aktu. Upoważnienie ustawowe - określone w art. 16 pkt 2 u.g.z.w. dotyczyło wyłącznie określenia warunków dopuszczenia urządzenia do eksploatacji i użytkowania i tym samym przyznania uprawnień, nie zaś ich cofania, pozbawiania czy stwierdzania ich wygaśnięcia. Wykładnia powyższego przepisu zawarta w zaskarżonej "informacji", stanowi w istocie wykładnię rozszerzającą i nie znajduje żadnych podstaw w brzmieniu tego przepisu. Stosowanie wykładni rozszerzającej na gruncie prawa administracyjnego czy podatkowego, i to do odczytywania treści i zakresu przepisów o charakterze kompetencyjnym, uznawane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, za niedozwolone. W konsekwencji przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia uznać należy za wydany bez upoważnienia ustawowego i tym samym sprzeczny także z art. 92 ust. 1 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W związku z tym nie mógł on stanowić podstawy jakiegokolwiek działania organu. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bowiem zaskarżona czynność, polegająca na zawiadomieniu strony o utracie poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych i w konsekwencji wyrejestrowaniu automatu z Krajowego Rejestru Automatów do Gier, nie podlegają kontroli sądowo-administracyjnej, jako akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sama czynność zawiadomienia strony o zdarzeniu zaistniałym z mocy prawa nie stanowi o jej uprawnieniach, czy obowiązkach. Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest z kolei wewnętrznym rejestrem mającym ułatwić kontrolę w zakresie automatów i urządzeń do gier. Na wystosowanie zawiadomienie oraz czynność polegająca na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych z systemu KRAG, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] z ostrożności procesowej ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżącej przedstawiając następującą argumentację: W myśl art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b u.g.z.w. Do wniosku o rejestrację m. in. automatu do gier o niskich wygranych dołącza się opinię techniczną zawierającą pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację i kopię zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b u.g.z.w. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Automat jest rejestrowany do konkretnego zezwolenia i nadawany jest mu (w oparciu o to zezwolenie) unikatowy nr rejestracyjny. Sam fakt zgłoszenia przemieszczenia automatu do innego ośrodka gry/punktu gry, objętego innym zezwoleniem, nie powoduje zmian danych na podstawie których dokonano poświadczenia rejestracji, a zatem automaty i urządzenia do gier, zarejestrowane w oparciu o zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. mogą być eksploatowane do chwili wygaśnięcia tych zezwoleń. Nie sposób przyjąć, że regulacja § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy innego zezwolenia, niż to w oparciu o które dokonano poświadczenia rejestracji. Według skarżącej przepis ten znalazłby zastosowanie wyłącznie wtedy, gdyby dany podmiot posiadał tylko to jedno zezwolenie. Uregulowania zawarte w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, zawartej w art. 16 pkt 2 u.g.z.w. Błędne jest przekonanie spółki, że realizując delegację ustawową minister właściwy do spraw finansów publicznych, nie był upoważniony do wskazania przypadków, kiedy podmiot traci uprawnienie do użytkowania automatu lub urządzenia do gry. Wystosowanie do spółki zawiadomienia o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji automatu, nie jest sprzeczne z art. 15b ust. 4 u.g.z.w. bowiem określa on wyłącznie warunki, kiedy automat może być eksploatowany, nie definiuje zaś przypadków wygaśnięcia poświadczenia rejestracji. Do dnia 30 października 2009 r. poświadczenie rejestracji odbywało się w sposób analogiczny, z tym jednak zastrzeżeniem, że organem właściwym do poświadczenia rejestracji automatu był Minister Finansów. Czynność dotyczącą poświadczenia takiej rejestracji, należy określić wyłącznie, jako czynność materialno-techniczną która uprawnia podmiot do eksploatacji automatu na warunkach określonych w przepisach prawa. Nadawanie poświadczeniu rejestracji charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym skutków jakie wywołuje ten akt prawny, jest nieuprawnione. Spółka w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r. podtrzymała opinię, że nie powinno być wątpliwości co do tego, że w sprawie jest dopuszczalna droga sądowa bowiem kwestionowany akt pozbawia spółkę przysługującego jej uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po 664/11 (obecnie I SA/Po 818/12) ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 674/11 (obecnie I SA/Po 819/12) w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku, i prowadzić dalej pod sygnaturą II SA/Po 664/11. Jednocześnie postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I SA/Po 664/11 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargi, jako niedopuszczalne. W opinii sądu działania organu, które miały miejsce w sprawach były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 17/12 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie stwierdził m. in., że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" automatu spełnia przesłanki uznania za decyzję administracyjną. Ze względu na zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać. Przy ponownym rozpoznaniu sąd weźmie pod uwagę charakter "pism" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., oceni na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy tok postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe należało umorzyć. Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak nr [...] złożyła od niego odwołanie, traktując je jako decyzję, w którym wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Jedynie z ostrożności procesowej złożyła również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznając czynność "wyrejestrowania" automatu za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W kwestii powyższego odwołania Dyrektor Izby Celnej w [...] orzekł postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 219 O.p., że odwołanie jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego wyrejestrowując automat do gier o niskich wygranych, organ I instancji nie wydał decyzji, lecz pismem informującym zawiadomił spółkę o dokonaniu tej czynności. W skardze spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości zarzucając organowi odwoławczemu bezpodstawne uznanie, że "informacja" nie jest decyzją, poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 44/12 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd stwierdził, że zaskarżony akt stanowi decyzję administracyjną. W konsekwencji powyższego organ winien przekazać ten środek zaskarżenia organowi wyższego stopnia, zgodnie z zasadą dewolutywności, celem zbadania dopuszczalności i ewentualnie rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca spółka wniosła skargę na "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Po 664/11 odrzucił skargę ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 17/12 nakazał przy ponownym rozpoznaniu m. in. ocenić na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbadać dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej uwzględnił odwołanie spółki i uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skoro okazało się, że sprawa jest na takim etapie, że decyzja autokontrolna spowodowała, że skarga na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak nr [...] "wyrejestrowania" automatu, jako aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., została wyeliminowana z obrotu prawnego, przeto skarga straciła pod względem merytorycznym swój byt, a postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Dlatego sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.