II GSK 749/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. & L. G. S.A. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 378/13 w sprawie ze skargi P. & L. G. S.A. w P. na rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzić od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rzecz P. & L. G. S.A. w P. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 378/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. & L. G. S.A. na rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania z dnia [...].11.2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia "Budowa biogazowni o mocy [...] MWe w Cukrowni G." . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: "p.o.ś.") i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek, z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 401d ustawy p.o.ś. przychodami NFOŚiGW są między innymi wpływy z umów sprzedaży jednostek przyznanej emisji zawieranych na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070 ze zm. - dalej Ustawa Systemowa). Środki te są więc środkami NFOŚiGW gromadzonymi zgodnie z art. 23 Ustawy Systemowej na Rachunku klimatycznym. Na podstawie art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej, a zatem przepis ten wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie i brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. W zakresie Krajowego systemu zielonych inwestycji, NFOŚiGW działając na podstawie przepisów ustrojowych p.o.ś. udziela dofinansowania z Rachunku klimatycznego w trybie Ustawy Systemowej, która określa funkcję NFOŚiGW w Krajowym systemie zielonych inwestycji oraz tryb przyznawania dofinansowania z Rachunku klimatycznego. Ustawa Systemowa nie tworzy odrębnego podmiotu będącego operatorem Rachunku klimatycznego i działającego w sferze administracyjnoprawnej, a także nie wskazuje na stosowanie przepisów postępowania administracyjnego do udzielenia dofinansowania. Podstawą udzielenia dofinansowania jest Program priorytetowy ustalany na podstawie ustawy p.o.ś. W odniesieniu do konkursów organizowanych w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji dodatkowo w art. 29 Ustawy Systemowej opisano procedurę udzielenia dofinansowania przez NFOŚiGW jako Krajowego operatora systemu zielonych inwestycji. NFOŚiGW organizuje i prowadzi w trybie konkursowym nabór wniosków o udzielenie dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym. Konkurs jest prowadzony na podstawie Regulaminu, który akceptuje Minister Środowiska na podstawie art. 29 ust. 5 Ustawy Systemowej oraz opiniuje Rada Konsultacyjna zgodnie z art. 24 Ustawy Systemowej. W tym kontekście należy uznać, iż Minister Środowiska akceptując Regulamin i zawarte w nim kryteria, ma w zakresie środków z Rachunku klimatycznego wpływ na wyniki wstępnego wyboru przedsięwzięć przez NFOŚiGW. Zgodnie z Regulaminem, NFOŚiGW przeprowadza ocenę formalną wniosków oraz ocenę merytoryczną, na podstawie której tworzy się wstępną listę przedsięwzięć. Na podstawie kryteriów formalnych wnioski są odrzucane przed ustaleniem listy na podstawie § 8 ust. 5 w związku z § 14 Regulaminu. Po przeprowadzonych negocjacjach lista jest aktualizowana i przekazywana do akceptacji Ministra Środowiska. Przedsięwzięcie może być w ramach Regulaminu przeznaczone do dofinansowanie ze środków krajowych lub z Rachunku klimatycznego, a zgodnie z Programem priorytetowym dotacji udziela się ze środków krajowych NFOŚiGW lub ze środków z Rachunku klimatycznego. Zgodnie z §12 ust. 1 Regulaminu konkursu NFOŚiGW samodzielnie przyporządkowuje źródło finansowania do danego przedsięwzięcia oraz na podstawie §13 ust. 6 Regulaminu może podpisać umowy dla środków NFOŚiGW niebędących środkami z Rachunku klimatycznego niezależnie od akceptacji Ministra Środowiska. Procedura akceptacji przez Ministra Środowiska zgodnie z Ustawą Systemową jest stosowana w zakresie przedsięwzięć, dla których NFOŚiGW wybrał Rachunek klimatyczny jako źródło finansowania. W odniesieniu do wniosku skarżącego NFOŚiGW nie podjął decyzji o przyporządkowaniu do dofinansowania z Rachunku klimatycznego, co oznacza, że w przypadku dofinansowania ze środków krajowych Ustawa Systemowa wraz z przepisami dotyczącymi akceptacji przez Ministra Środowiska nie byłaby stosowana, co ostatecznie podważa wszelkie rozważania co do charakteru spornego rozstrzygnięcia. Środki krajowe zostały wprowadzone do Krajowego systemu zielonych inwestycji w celu umożliwienia wykonania zobowiązań Polski z tytułu zawartych umów sprzedaży przyznanej emisji, które zobowiązują do wyzerowania subkont Rachunku klimatycznego w określonym terminie. Z uwagi na szereg ryzyk projektowych, takich jak zmienne koszty całkowite przedsięwzięć w wyniku przeprowadzonych przez beneficjentów przetargów lub przypadki niewykonania zobowiązań przez beneficjentów i ich wykonawców, konieczne było stworzenie buforu finansowego w ramach środków krajowych, który umożliwiłby jednoczesne wywiązanie się z umów sprzedaży jednostek przyznanej emisji oraz płynność wypłat z tytułu zawartych umów o dofinansowanie z beneficjentami NFOŚiGW. Należy podkreślić, iż niewywiązanie się ze zobowiązań umów sprzedażowych może skutkować zapłatą wysokich odszkodowań przez NFOŚiGW zgodnie z art. 410f ustawy p.o.ś. Mechanizm wykorzystania środków krajowych został doprecyzowany przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska, która zawiera również przepisy przejściowe odnoszące się do niezakończonych konkursów o dofinansowanie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. dla uznania danego aktu lub czynności za dokonaną w zakresie działalności administracji publicznej, powinny zostać spełnione następujące warunki: charakter władczy, podjęcie w sprawie indywidualnej, charakter publicznoprawny, uprawnienia lub obowiązki powinny wynikać z przepisu prawa. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie NFOŚiGW z dnia [...].11.2012 r. spełnia jeden z powyższych warunków, tj. jest ono podejmowane w sprawie indywidualnej. Wobec wyraźnego brzmienia art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. oraz art. 30 ust. 7 Ustawy Systemowej, zawarcie umowy cywilnoprawnej oraz poprzedzające ją czynności negocjacyjne nie mają charakteru władczego oraz publicznoprawnego. Z przepisów prawa nie wynika obowiązek udzielenia danemu podmiotowi dofinansowania z Rachunku klimatycznego lub z innych środków NFOŚiGW. Dofinansowanie jest udzielane na podstawie art. 400k ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś., który wskazuje, że Zarząd NFOŚiGW gospodaruje środkami finansowymi, z zastrzeżeniem uprawnień Rady Nadzorczej NFOŚiGW (która akceptuje projekty przekraczające ustawowo określony próg kwotowy). Jest to decyzja o charakterze uznaniowym, której konsekwencją jest zawarcie umowy cywilnoprawnej po przeprowadzonych negocjacjach. P. & L. G. S.A. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie NFOŚiGW w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania z dnia [...] listopada 2012 r. od rozstrzygnięcia NFOŚiGW z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego złożonego w ramach II konkursu Programu Priorytetowego System zielonych inwestycji Część 2) – biogazownie rolnicze pn. Budowa biogazowi o mocy [...] MWe w Cukrowni G., nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż procedura udzielenia dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym jest procedurą trzyetapową. Do takiego wniosku upoważnia analiza przepisów art. 29-31 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) oraz § 8-9 i 14 Regulaminu Konkursu o dofinansowanie ze środków NFOŚiGW (...) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 7 omawianej ustawy Krajowy operator po otrzymaniu zaakceptowanej przez ministra właściwego do spraw środowiska listy programów i projektów zawiera umowę o udzielenie dotacji z każdym z beneficjentów albo z beneficjentem i bankiem udzielającym beneficjentowi kredytu na realizację programu lub projektu. Zadania zaś Krajowego operatora powierzono Narodowemu Funduszowi (art. 26 ustawy). Z treści art. 30 ust. 7 ustawy wynika, że najpierw powinno zostać wydane rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw środowiska w sprawie "akceptacji listy programów i projektów", a w przypadku takiej akceptacji kolejnym etapem jest zawarcie umowy. Potwierdzeniem takiej wykładni jest również analiza art. 30 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym minister właściwy ds. środowiska, biorąc pod uwagę wyniki naboru, o którym mowa w art. 29 ust. 1, oraz opinię Rady Konsultacyjnej, akceptuje listę programów i projektów lub odmawia w drodze decyzji administracyjnej akceptacji znajdujących się na liście poszczególnych programów lub projektów. Z kolei według art. 31 ust. 1 tej ustawy podmiot, którego program lub projekt znajdujący się na liście, o której mowa w art. 30 ust. 3 pkt 2, nie został zaakceptowany przez ministra właściwego ds. środowiska, może, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do ministra właściwego do spraw środowiska. Tak więc ustawodawca w powyższych przepisach przewidział mechanizm prawny zakładający, iż rozstrzygnięcie organu administracji (ministra właściwego ds. środowiska) stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest udzielenie dotacji. Prowadzona przed tym organem procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej w przypadku "odmowy akceptacji znajdujących się na liście poszczególnych programów lub projektów" kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (art. 31 ust. 2 ustawy). Przed przedstawieniem jednak przez Krajowego operatora ministrowi właściwemu ds. środowiska do zaakceptowania listy i informacji, o których mowa w ust. 3 ust. 30 omawianej ustawy, Krajowy operator organizuje i prowadzi w trybie konkursowym nabór wniosków o udzielenie dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym dla programów lub projektów w ramach Krajowego systemu zielonych inwestycji (art. 29 ust. 1 ustawy). Dokonuje też wstępnego wyboru programów i projektów do dofinansowania (art. 30 ust. 2 ustawy) i przedkłada ministrowi właściwemu ds. środowiska do zaakceptowania listę oraz informacje, o których mowa w ust. 3 ustawy (art. 30 ust. 4 ustawy), a więc: 1) informację o podmiotach, których programy lub projekty zostały wstępnie zakwalifikowane do dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym, zwanych dalej "podmiotami"; 2) listę programów i projektów, które zostały wstępnie zakwalifikowane do dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym; 3) informację o zakresie, sposobie i warunkach dofinansowania oraz terminie realizacji programów lub projektów, o których mowa w pkt 2. Procedura zaś wyboru i oceny programów i projektów odbywa się na podstawie regulaminu naboru wniosków ustalonego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 3 ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy regulamin wniosków powinien zawierać: 1) określenie podmiotów mogących się ubiegać o udzielenie dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym; 2) procedurę lub procedury wyboru i kryteria oceny programów i projektów; 3) terminy składania wniosków oraz oceny programów i projektów; 4) wzory formularzy wniosków. W myśl § 8 ust. 4 Regulaminu konkursu o dofinansowanie ze środków NFOŚiGW (...) w przypadku, kiedy wniosek nie spełnia któregokolwiek formalnego kryterium dostępu, a także gdy: 1) uzupełnienie/poprawa nie są możliwe, 2) wyznaczony na uzupełnienie/wyjaśnienia/poprawę wniosku termin nie zostanie dotrzymany, 3) wskazane błędy nie zostaną usunięte wniosek zostaje odrzucony (wniosek nie jest odsyłany). NFOŚiGW przesyła wnioskodawcy pismo z informacją o odrzuceniu. Wnioskodawca ma zaś prawo do złożenia odwołania od odrzucenia wniosku zgodnie z § 14 Regulaminu (§ 8 ust. 5 Regulaminu). Z kolei według § 9 ust. 1 Regulaminu ocenie merytorycznej podlegają wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę formalną, tj. spełniły wszystkie kryteria dostępu. W przypadku zaś, kiedy wniosek nie spełnia któregokolwiek merytorycznego kryterium dostępu wniosek zostaje odrzucony (§ 9 ust. 6 Regulaminu), a wnioskodawca ma prawo do złożenia odwołania od odrzucenia wniosku, zgodnie z § 14 Regulaminu. Zgodnie z § 14 ust. 5 Regulaminu procedura odwoławcza polega na ponownej ocenie wniosku, pod kątem spełnienia kryterium, na podstawie którego nastąpiło odrzucenie, a w uzasadnionych przypadkach także pozostałych kryteriów. Wnioskodawca zaś otrzymuje pisemną informację dotyczącą wyniku rozpatrzenia odwołania. Informacja ta ma charakter ostateczny (§ 14 ust. 6 Regulaminu). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy na powyższą informację stronie skarżącej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), strona skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, w przypadku gdy jej wniosek o udzielenie dofinansowania ze środków publicznych nie został uwzględniony zgodnie z jej żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy wprowadzają mechanizm prawny dopuszczający kontrolę sądową dopiero od etapu przedstawienia ministrowi właściwemu ds. środowiska przez Krajowego operatora listy programów i projektów, o których mowa w art. 30 ust. 3 omawianej ustawy. Powyższego stanowiska dotyczącego zagwarantowania stronie skarżącej prawa do sądu nie może też podważać podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, iż zgodnie z § 12 ust. 1 omawianego Regulaminu NFOŚiGW (Krajowy operator) samodzielnie przyporządkowuje źródło finansowania do danego przedsięwzięcia oraz na podstawie § 13 ust. 6 Regulaminu może podpisać umowy dla środków NFOŚiGW niebędących środkami z Rachunku klimatycznego, niezależnie do decyzji Ministra Środowiska, przy czym skoro NFOŚiGW nie podjął decyzji o przyporządkowaniu do dofinansowania z Rachunku klimatycznego, to – zdaniem Sądu I instancji – oznacza, że w przypadku dofinansowania ze środków krajowych ustawa systemowa wraz z przepisami dotyczącymi akceptacji przez Ministra Środowiska nie byłaby stosowana. Należy zauważyć, iż na etapie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie NFOŚiGW powinien się kierować przesłankami, o których mowa w § 12 ust. 1 Regulaminu. Nieostry sposób sformułowania tych przesłanek (np. z uwzględnieniem zasad udzielania dofinansowania ze środków NFOŚiGW oraz Programu priorytetowego) wskazuje, że NFOŚiGW dysponuje dużym zakresem swobody w ocenie treści wniosku. Prawodawca nie wprowadził mechanizmu zakładającego uzyskanie przez wnioskodawcę – z mocy prawa, po spełnieniu warunków – roszczenia o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy o jakiej mowa w art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Stąd też w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku przez NFOŚiGW wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o zawarcie umowy. W związku z tym między wnioskodawcą a NFOŚiGW nie nawiązuje się stosunek cywilnoprawny, a zatem wnioskodawca nie dysponuje możliwością wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 k.c. Przepis ten stanowi, że "Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie". Uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa opartego na tym przepisie możliwe jest jedynie wówczas, gdy dłużnik w stosunku cywilnoprawnym jest zobowiązany do złożenia oświadczenia woli o określonej treści (por. art. 1047 § 1 k.p.c.). Wymienione przepisy mają zastosowanie w tych tylko wypadkach, gdy z normy prawa materialnego wynika obowiązek złożenia oświadczenia woli przez określony podmiot (zob. uchwała SN z dnia 7 stycznia 1967 r., sygn. III CZP 32/66). W sytuacji zaś, gdy NFOŚiGW negatywnie rozpatrzy wniosek o udzielenie dofinansowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów, nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Z przedstawionych przyczyn należy przyjąć, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia NFOŚiGW w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania prowadziłoby do takiego skutku, iż rozstrzygnięcie to w ogóle nie podlegałoby kontroli sądowej. Taka sama sytuacja zachodziłaby, gdy NFOŚiGW podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie § 12 ust. 1 Regulaminu konkursu, w myśl którego dofinansowanie będzie przyznawane na podstawie indywidualnych decyzji NFOŚiGW podjętych w granicach prawa, z uwzględnieniem Zasad udzielania dofinansowania ze środków NFOŚiGW oraz Programu priorytetowego, a na podstawie § 13 ust. 6 tegoż Regulaminu może podpisywać umowy dla środków NFOŚiGW niebędących środkami GIS ("Systemu zielonych inwestycji" - § 1 ust. 2 Regulaminu) niezależnie od decyzji Ministra Środowiska, o której mowa w § 12 ust. 2. Tak więc w tym ostatnim przypadku Minister Środowiska nie dokonuje zatwierdzenia listy rankingowej w zakresie dofinansowania (§ 12 ust. 2 Regulaminu). W § 12 ust. 1 omawianego Regulaminu jest mowa o przyznaniu dofinansowania na podstawie indywidualnych decyzji NFOŚiGW "podjętych w granicach prawa". W zaskarżonym zaś do Sądu I instancji rozstrzygnięciu NFOŚiGW z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie przyznania pomocy publicznej powołano się na okoliczność, iż wnioskodawca nie spełnił wymogów z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska (Dz. U. Nr 246, poz. 1795 ze zm.), gdyż rozpoczął inwestycję przed uzyskaniem potwierdzenia drogą elektroniczną lub pisemną, że projekt, z zastrzeżeniem szczegółowej weryfikacji wniosku o pomoc, kwalifikuje się do pomocy. Dodatkowo powołano się na art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 24 października 2006 r. nr 1628/26, podkreślając, iż przepisy rozporządzenia RM stanowią implementację przepisów rozporządzenia Komisji nr 1628/2006. Rozporządzenie RM z dnia 22 grudnia 2006 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291 ze zm.), zgodnie z którym do dnia 1 maja 2007 r. Rada Ministrów może, w drodze rozporządzeń, ustanawiać programy pomocowe w zakresie pomocy publicznej udzielanej na podstawie ustaw odrębnych, uwzględniając w szczególności potrzeby rozwoju gospodarki oraz konieczność zapewnienia zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Tą "odrębną ustawą" jest wymieniona w § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia RM – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W myśl zaś art. 411 ust. 8 tej ustawy Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Na podstawie takiej umowy udzielana jest też dotacja o dofinansowanie ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym /art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów (...)/. W świetle tych przepisów najpierw powinno zapaść rozstrzygnięcie przesadzające, czy wnioskodawca "może otrzymać" dotację, pożyczkę bądź mogą mu być przekazane środki, a na kolejnym etapie następuje udzielenie dotacji, czy też pożyczki, co następuje w umowie zawartej z Narodowym Funduszem. Potwierdzeniem takiej wykładni jest również analiza ustępu 3 i 4 art. 29 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów (...) upoważniającego Krajowego operatora do ustalenia regulamin naboru wniosków. Ustawodawca delegował bowiem na tego operatora (Narodowy Fundusz) kompetencję do osobnego określenia podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym (art. 29 ust. 4 pkt 1); procedurę lub procedury wyboru i kryteria oceny programów i projektów (art. 29 ust. 4 pkt 2); terminy składania wniosków oraz oceny programów i projektów (art. 29 ust. 4 pkt 3) oraz wzory formularzy wniosków (art. 29 ust. 4 pkt 4). Również w tym przepisie ustawodawca przewidział etap związany z oceną wniosku o przyznanie dotacji czy też pożyczki, a więc etap poprzedzający udzielenie dotacji. Mechanizm prawny zakładający, że rozstrzygnięcie organu administracji stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest określone świadczenie, jest znany w polskim prawie. Rozwiązanie takie funkcjonuje np. na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), a także ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.), zastąpionej następnie ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od pewnego czasu kształtuje się pogląd, że prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową zawarcia umowy, jest procedurą administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, czy też uchwałę NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12). Należy dodać, że rozstrzygnięcie NFOŚiGW w przedmiocie dofinansowania może prowadzić do zadysponowania środkami publicznymi znajdującymi się w zasobie NFOŚiGW. To, że rozporządzenie tymi środkami następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej nie zmienia faktu, że oświadczenie woli zawarcia takiej umowy jest formą zadysponowania majątkiem publicznym w celu realizacji zadania publicznego. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalna byłaby zaś sytuacja, gdy wydatkowanie środków publicznych na rzecz ubiegających się o to podmiotów mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03). Kolejnym zagadnieniem jest kwestia, w jakim trybie powinno następować zaskarżenie do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia NFOŚiGW w przedmiocie udzielenia dofinansowania w formie dotacji o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów (...). Wymaga to ustalenia, jaką formę prawną powinno przybierać rozstrzygnięcie NFOŚiGW, mianowicie czy rozstrzygnięcie to należy traktować jako decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zdaniem NSA, rozstrzygnięcie NFOŚiGW w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania tego dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje bowiem na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW, podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w § 5 Regulaminu konkursu. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w przypadkach gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, natomiast nie wskazał wyraźnej formy działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zresztą w § 12 omawianego Regulaminu konkursu – o czym już była wcześniej mowa – stwierdzono, że "Dofinansowanie będzie przyznawane na podstawie indywidualnych decyzji NFOŚiGW podjętych w granicach prawa (...)". Stąd też posłużenie się w tym Regulaminie innym określeniem niż "decyzja administracyjna", a mianowicie, że "wniosek zostaje odrzucony (wniosek nie jest odsyłany). NFOŚiGW przesyła wnioskodawcy pismo z informacją o odrzuceniu", nie pozbawia tego aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że posłużenie się przez prawodawcę taką a nie inną nazwą aktu podejmowanego przez organ administracji publicznej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych jakie przysługują jednostce. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" itp. (por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Czynność określona w przepisach prawa jako "odrzucenie wniosku" przez NFOŚiGW jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. Ponadto należy wskazać, iż wprowadzenie przez prawodawcę szczególnych regulacji procesowych, odbiegających od norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie pozbawia aktu wydawanego na podstawie takich regulacji cech decyzji administracyjnej /por. M. Dyl – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz (red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska) Warszawa 2011, s. 518/. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.