V SA/Wa 378/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. na rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania z dnia [...] .11.2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia ,, [...]" postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić [...] S.A. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 200 złotych (słownie dwieście złotych ) wniesione z tytułu uiszczenia wpisu od skargi i wpisane do rejestru opłat sądowych pod pozycją [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. Skargę na rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] dotyczące negatywnego rozpatrzenia odwołania z dnia [...] .11.2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia ,, [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity) zwana dalej ,,p.p.s.a" - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany dalej NFOŚiGW) działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zwanej dalej "p.o.ś". i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek, z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 401d ustawy p.o.ś. przychodami NFOŚiGW są między innymi wpływy z umów sprzedaży jednostek przyznanej emisji zawieranych na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U.2009 r. Nr 130, poz. 1070 ze zm.- dalej ustawa Systemowa). Środki te są więc środkami NFOŚiGW gromadzonymi zgodnie z art. 23 ustawy Systemowej na Rachunku klimatycznym. Na podstawie art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. sygn, akt II OSK 861/10, skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie i brak jest podstaw aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. II OSK 2379/2010, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r. II OSK 861/2010. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. IV SA/Wa 1719/2009). Potwierdza to również art. 30 ust. 7 Ustawy Systemowej oraz uzasadnienie do tej ustawy, które wyraźnie wskazuje, że udzielenie wsparcia przez NFOŚiGW jako Krajowego Operatora Systemu Zielonych Inwestycji następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. W tym kontekście należy uznać, że NFOŚiGW będąc jednostką sektora finansów publicznych jest podmiotem działającym w sferze cywilnoprawnej zgodnie z ratio legis ustawodawcy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97). W zakresie Krajowego Systemu Zielonych Inwestycji, NFOŚiGW działając na podstawie przepisów ustrojowych p.o.ś. udziela dofinansowania z Rachunku klimatycznego w trybie Ustawy Systemowej, która określa funkcję NFOŚiGW w Krajowym Systemie Zielonych Inwestycji oraz tryb przyznawania dofinansowania z Rachunku Klimatycznego. Ustawa Systemowa nie tworzy odrębnego podmiotu będącego operatorem Rachunku Klimatycznego i działającego w sferze administracyjnoprawnej, a także nie wskazuje na stosowanie przepisów postępowania administracyjnego do udzielenia dofinansowania. Podstawą udzielenia dofinansowania jest Program priorytetowy ustalany na podstawie ustawy p.o.ś. W odniesieniu do konkursów organizowanych w ramach Krajowego Systemu Zielonych Inwestycji dodatkowo art. 29 Ustawy Systemowej opisuje procedurę udzielenia dofinansowania przez NFOŚiGW jako Krajowego Operatora Systemu Zielonych Inwestycji. NFOŚiGW organizuje i prowadzi w trybie konkursowym nabór wniosków o udzielenie dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym. Konkurs jest prowadzony na podstawie regulaminu, który akceptuje Minister Środowiska na podstawie art. 29 ust. 5 Ustawy Systemowej oraz opiniuje Rada Konsultacyjna zgodnie z art. 24 Ustawy Systemowej. W tym kontekście należy uznać, iż Minister Środowiska akceptując Regulamin i zawarte w nim kryteria ma w zakresie środków z Rachunku klimatycznego wpływ na wyniki wstępnego wyboru przedsięwzięć przez NFOŚiGW. Zgodnie z Regulaminem, w pierwszej kolejności NFOŚiGW przeprowadza ocenę formalną wniosków oraz ocenę merytoryczną, na podstawie której tworzy się wstępną listę przedsięwzięć. Na podstawie kryteriów formalnych wnioski są odrzucane przed ustaleniem listy na podstawie §8 ust. 5 w związku z § 14 Regulaminu. Po przeprowadzonych negocjacjach lista jest aktualizowana i przekazywana do akceptacji Ministra Środowiska. Należy podkreślić, iż przedsięwzięcie może być w ramach Regulaminu przeznaczone do dofinansowanie ze środków krajowych lub z Rachunku klimatycznego. Zgodnie z Programem priorytetowym dotacji udziela się ze środków krajowych NFOŚiGW lub ze środków z Rachunku klimatycznego. Zgodnie z §12 ust. 1 Regulaminu konkursu NFOŚiGW samodzielnie przyporządkowuje źródło finansowania do danego przedsięwzięcia oraz na podstawie §13 ust. 6 Regulaminu może podpisać umowy dla środków NFOŚiGW niebędacych środkami z Rachunku klimatycznego niezależnie od akceptacji Ministra Środowiska. Należy podkreślić, że procedura akceptacji przez Ministra Środowiska zgodnie z Ustawą Systemową jest stosowana w zakresie przedsięwzięć, dla których NFOŚiGW wybrał Rachunek klimatyczny jako źródło finansowania. W odniesieniu do wniosku skarżącego NFOŚiGW nie podjął decyzji o przyporządkowaniu do dofinansowania z Rachunku klimatycznego, co oznacza, że w przypadku dofinansowania ze środków krajowych Ustawa Systemowa wraz z przepisami dotyczącymi akceptacji przez Ministra Środowiska nie byłaby stosowana, co ostatecznie podważa wszelkie rozważania co do charakteru spornego rozstrzygnięcia. Środki krajowe zostały wprowadzone do Krajowego Systemu Zielonych Inwestycji w celu umożliwienia wykonania zobowiązań Polski z tytułu zawartych umów sprzedaży przyznanej emisji, które zobowiązują do wyzerowania subkont Rachunku klimatycznego w określonym terminie. Z uwagi na szereg ryzyk projektowych, takich jak zmienne koszty całkowite przedsięwzięć w wyniku przeprowadzonych przez beneficjentów przetargów lub przypadki niewykonania zobowiązań przez beneficjentów i ich wykonawców, konieczne było stworzenie buforu finansowego w ramach środków krajowych, który umożliwiłby jednoczesne wywiązanie się z umów sprzedaży jednostek przyznanej emisji oraz płynność wypłat z tytułu zawartych umów o dofinansowanie z beneficjentami NFOŚiGW. Należy podkreślić, iż niewywiązanie się ze zobowiązań umów sprzedażowych może skutkować zapłatą wysokich odszkodowań przez NFOŚiGW zgodnie z art. 410f ustawy p.o.ś. Mechanizm wykorzystania środków krajowych został doprecyzowany przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska, która zawiera również przepisy przejściowe odnoszące się do niezakończonych konkursów o dofinansowanie. Należy podkreślić, że dla uznania - zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. danego aktu lub czynności za dokonaną w zakresie działalności administracji publicznej, powinny zostać spełnione następujące warunki: charakter władczy, podjęcie w sprawie indywidualnej, charakter publicznoprawny, uprawnienia lub obowiązki powinny wynikać z przepisu prawa. Należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie NFOŚiGW z dnia 26.11.2012 r. spełnia jeden z powyższych warunków, tj. jest ono podejmowane w sprawie indywidualnej. Wobec wyraźnego brzmienia art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. oraz art. 30 ust. 7 Ustawy Systemowej, popartego wyżej wskazanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarcie umowy cywilnoprawnej oraz poprzedzające ją czynności negocjacyjne nie mają charakteru władczego oraz publicznoprawnego. Należy również podkreślić, iż z przepisów prawa nie wynika obowiązek udzielenia danemu podmiotowi dofinansowania z Rachunku klimatycznego lub z innych środków NFOŚiGW. Dofinansowanie jest udziale na podstawie art. 400k ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś., który wskazuje, że Zarząd NFOŚiGW gospodaruje środkami finansowymi, z zastrzeżeniem uprawnień Rady Nadzorczej NFOŚiGW (która akceptuje projekty przekraczające ustawowo określony próg kwotowy. Jest to decyzja o charakterze uznaniowym, której konsekwencją jest zawarcie umowy cywilnoprawnej po przeprowadzonych negocjacjach Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy o p.p.s.a. odrzucił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.