I OSK 2617/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2057/12 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od G. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2057/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1.uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S. (dalej skarżący) od decyzji z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił G. S. rozłożenia na raty należności powstałych z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym: [...] świadczeń z funduszu alimentacyjnego – a zobowiązanemu do zwrotu jako dłużnikowi alimentacyjnemu na podstawie decyzji z [...] 2011 r. Aktualnie należności, po odliczeniu kwot przekazanych tytułem spłaty wynoszą: 4.430.38 zł należności głównej i 1.225,60 zł odsetek. Na wniosek przedstawiciela ustawowego [osób uprawnionych] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Ośrodek bądź MOPR) decyzją z [...] 2009 r. nr [...] przyznał świadczenia na uprawnionych, na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., w wysokości zgodnej z wyrokiem Sądu Okręgowego w Katowicach z 5 września 2002 r., XVIII RC 3908/01, po 300 zł miesięcznie na każde dziecko. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 23 kwietnia 2010 r., III RC 384/09 zostały zasądzone alimenty w wysokości po 500 zł miesięcznie. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie decyzją z [...] 2010 r. nr [...] zmienił wysokość świadczeń na uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; w okresie od 23 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. przysługiwały świadczenia w kwocie po 500 zł na każdego z uprawnionych. MOPR po zakończonym okresie wypłaty świadczenia, na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. [z 2009 r.] nr 1 poz. 7, dalej upal), decyzją zobowiązał G. S. do zwrotu powstałych należności. Wskazano, że w myśl art. 30 ust. 2 upal, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Obecnie zamieszkuje u brata i w związku z tym nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Dnia 29 stycznia 2012 r. wygasła jego umowa o pracę zawarta na czas określony. Od marca 2012 r. nie jest zatrudniony i tym samym nie ma stałego źródła dochodu. Pismem z 30 stycznia 2012 r. skarżący wskazał, że jego przeciętny dochód z trzech miesięcy wynosił 2.000 zł. Obecnie nie jest on zarejestrowany jako bezrobotny, co tłumaczy brakiem czasu spowodowanym poszukiwaniem pracy dorywczej. Nie korzysta on z pomocy społecznej. Organ I instancji nie przychylił się do prośby zainteresowanego w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ podkreślił, że instytucja ta ma charakter fakultatywny i jest możliwa po wykazaniu przez dłużnika alimentacyjnego okoliczności rokujących spłatę zadłużenia. W toku przeprowadzonego postępowania nie znaleziono okoliczności stanowiących przesłanki do rozłożenia na raty należności. Odwołanie od tej decyzji złożył G. S. Decyzją z [...] 2012 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania wskazało, że obowiązek dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie mogą samodzielnie zaspokoić swych potrzeb leży na członkach ich rodziny. Dopiero w sytuacji, gdy osoby uprawnione nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od członków rodziny, to obowiązek pomocy zostaje także rozciągnięty na Państwo, przez możliwości przyznania przez organ właściwy osobie uprawnionej wsparcia w postaci świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak całkowitego zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci. Dłużnik alimentacyjny jest bowiem zobowiązany, na mocy decyzji wydanej po zakończeniu okresu świadczeniowego, do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 upal, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja ta ma charakter uznania administracyjnego. Musi być zatem w sposób logiczny i przekonywujący uzasadniona. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z drugiej zaś strony zasadą jest obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych świadczeń z tego tytułu, a instytucja umorzenia bądź rozłożenia na raty należności winna mieć zastosowanie jedynie wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym wyjątkowość sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Organ administracji ma możliwość, ale nie ma obowiązku rozłożenia na raty należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 30 ust. 2 upal. W ocenie organu odwoławczego – podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, organ I instancji dokładnie przeanalizował sytuację majątkową, dochodową i rodzinną skarżącego. Skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a zatem co do zasady ma realne możliwości zarobkowania, a tym samym spłaty zadłużenia. Jako dłużnik alimentacyjny do chwili obecnej nie wykazywał dostatecznego zainteresowania, zaangażowania i starań w kierunku spłaty zaległości alimentacyjnych, a zatem rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych byłoby w ocenie Kolegium nieuzasadnionym przerzucaniem na wszystkich podatników obowiązku utrzymania dzieci dłużnika. Takie działanie byłoby niezgodne z ustawą, która opiera się na założeniu, że wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem Kolegium dłużnik alimentacyjny nie wykazał żadnych źródeł stałego dochodu, co gwarantowałoby realną możliwość spłaty powstałego zadłużenia alimentacyjnego – w przypadku skorzystania z instytucji przewidzianej w przepisie art. 30 ust. 2 upal, tj. rozłożenia na raty. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ uznał je za całkowicie niezasadne. Skarżący kwestionuje bowiem wysokość zasądzonych alimentów na rzecz dzieci. Jednakże ta okoliczność nie może stanowić przesłanki przemawiającej za rozłożeniem na raty powstałego zadłużenia alimentacyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. S. W skardze i pismach procesowych wskazał na wadliwe działanie organów, które absorbują go i narażają na dodatkowe koszty, a także nie informują o prawach i obowiązkach. Wniósł o umorzenie zadłużenia wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawa z wniosku skarżącego o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a wynikająca z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2011 r., była już przedmiotem rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z [...] 2012 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji z [...] 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] 2012 r. odmówił rozłożenia należności na raty. Na skutek odwołania, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r. Kolegium nie dostrzegło, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. nastąpiła zmiana art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przed zmianą pkt 5 tego przepisu brzmiał: "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Jest to istotna zmiana w porównaniu z poprzednim unormowaniem. Przepis nie dotyczy już tylko orzekania w niżej instancji, lecz "postępowania w sprawie". W realiach niniejszego postępowania chodzi o sprawę z wniosku G. S. o rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do zwrotu których skarżący zobowiązany został decyzją z [...] 2011 r., w łącznej kwocie 5460,08 zł. Zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w składzie orzekającym: [...] orzekali w tej samej sprawie, zakończonej decyzją z [...] 2012 r. Stanowi to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa. Naruszenie powyższych przepisów daje podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co z kolei obliguje Sąd do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego B. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 24 "ust." [winno być "§"] 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 kpa przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tych norm prawnych, bowiem w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja – wprawdzie była poprzedzona wcześniejszą decyzją kasacyjną w tej samej sprawie – która to jednak nie stanowiła zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa; 3. art. 151 ppsa niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; - zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie dnia 15 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Kolegium w składzie: [...] podjęło dnia [...] 2012 r. decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 2 upal. Decyzja z [...] 2012 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się prawomocna. W następstwie decyzji z [...] 2012 r. wydano decyzję z [...] 2012 r., od której złożono następnie odwołanie. Decyzją z [...] 2012 r. w składzie: [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r., co spowodowało, że Sąd I instancji stwierdził, że stanowi to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa. Stanowiska Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materiale dowodowym i kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa - (art. 27 § 1a kpa). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona (wyrok NSA z: 14.11.2014 r., I OSK 1845/14; 4.11.2014 r., II OSK 1736/13; 18.3.2014 r., I OSK 493/13; 13.4.2013 r., I OSK 96/13; cbosa). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej, podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu I instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Powyższe znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Konsekwencją wprowadzenia uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego, jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a ppsa), nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu" decyzji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Norma art. 24 § 1 kpa zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 kpa. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO), zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, jak uczynił to w niniejszej sprawie Sąd I instancji, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach - na co wskazuje uchwała 7 Sędziów NSA z 20.5.2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82) w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcji Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji merytorycznie rozstrzygnie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 ppsa.