I OSK 1845/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3060/13 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z. Ż. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 3060/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Ż., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Z. Ż. wystąpiła o przyznanie jej pomocy finansowej z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi (remont domu położonego w Dobrzykowie). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił przyznania wnioskodawczyni ww. świadczenia. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., orzekając w składzie: M. M., M. C. i B. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku wniesionej przez Z. Ż. skargi, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 568/11), uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy G., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po raz drugi odmówił przyznania Z. Ż. wnioskowanego świadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., orzekając w składzie: M. M., M. J. i A. S. i na w związku z odwołaniem wniesionym przez stronę, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 981/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium, którą wniosła Z. Ż. W wyniku jednak wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 96/13) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszło uwagi Sądu I instancji, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydającego decyzję w dniu [...] marca 2012 r., znajdowała się osoba, która - na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. – podlegała wyłączeniu. W związku z powyższym, rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 568/11) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazując, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., który wydał w/w decyzję, ponownie występowała M. M., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wydanie zaś zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowiło istotne naruszenie przepisów, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznając po raz kolejny odwołanie od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., orzekając w składzie: M. C., M. M. i A. R., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego. Od powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. Z. Ż. po raz kolejny wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której podniosła m. in., że w składzie osobowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydającego obecnie zaskarżoną decyzję, znajdowała się M. C., która to osoba brała udział również w wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydającego decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], znajdowała się M. C., która podlegała wyłączeniu od orzekania w tej sprawie – na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Osoba ta uczestniczyła bowiem również w wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] a która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 568/11). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Ustawodawca – jak wywodził Sąd - rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy zaś sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez organ kolegialny. Naruszenie zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ww. norm, stanowiących podstawę do wznowienia tego postępowania, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na skutek niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja administracyjna narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem przez Sąd I instancji wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny dowolnej, która to ocena nie przystaje do stanu sprawy; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) to jest: - art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że udział członka samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygającego sprawę odwołania od decyzji wydanej przez inny organ (Burmistrza Miasta i Gminy) w przypadku, gdy ten sam członek samorządowego kolegium odwoławczego brał uprzednio udział w wydawaniu decyzji (wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy wniesionego przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. tj. poprzez wadliwe ustalenie, iż w przypadku rozpatrywania przez Kolegium odwołania od decyzji innego organu (Burmistrza Miasta i Gminy) wydanej po decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. swe zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pomimo tego, że żaden z członków organu odwoławczego nie brał udziału w wydaniu - w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - decyzji zaskarżonej rozpatrywanym odwołaniem, - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, że członek Kolegium - w osobie M. C.- brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji tj. że brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r.(sygn. akt I SA/Wa 1233/13). Z akt sprawy – jak twierdził skarżący - wynikało, że członek Kolegium, M. C. nie brała udziału zarówno w wydaniu decyzji przez organ I instancji, jak i w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...].03.2012r. nr [...], uchylonej wyrokiem WSA z dnia 20.08.2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1233/13). Decyzję tę wydało Kolegium Odwoławcze w składzie: M. M., M. J. i A. S. M. C. wzięła udział dopiero w postępowaniu - wydaniu decyzji z dnia [...].11.2013 r. [...]. Doszło więc do zmiany składu orzekającego, zgodnie z poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 96/13). Decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2011 r. nr [...], w której wydaniu po raz pierwszy brała udział M. C., nie stanowiła przedmiotu sprawy, w której zapadł wyrok NSA z dnia 10.04.2013 r. (sygn. akt I OSK 96/13), a później wyrok WSA z dnia 20.08.2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1233/13). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że podstawa uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] została bowiem wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Zatem, zaskarżoną decyzją była w tym przypadku decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. W postępowaniu zakończonym zaś tą decyzją nie brał udziału żaden z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w tym także M. C. Nie brała ona również udziału w wydawaniu decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1233/13). Skarżący zwracał ponadto uwagę, że uchylona decyzja Kolegium nie została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonana zaś ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) nowelizacja art. 24 § pkt 5 k.p.a. w obecnym brzemieniu miała na celu umożliwienie wyłączenia pracownika organu (członka organu kolegialnego) od orzekania w sprawie również w takim przypadku, nie zaś jak wcześniej wyłącznie w sytuacji, gdy brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, uchylona przez Sąd I Instancji decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nie naruszała art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a uznanie poglądu Sądu I instancji za prawidłowy, skutkowałoby koniecznością uznania za konieczne wyłączenie na tej samej podstawie pracownika organu I instancji od załatwienia sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia, który brał udział w wydaniu poprzedniej, uchylonej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji. Taka sytuacja spowodowałaby zaś utratę zdolności do wydania decyzji lub konieczność stosowania fikcji tj. podpisywania decyzji przez osobę, która w istocie nie uczestniczyła w procesie wydawania tej decyzji. Kolegium powołało się ponadto na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 493/13), w którym stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się w szczególności do sytuacji, w której decyzje samorządowego kolegium odwoławczego, wydane w I instancji zostały zaskarżone w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas w postępowaniu z tego wniosku, z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstacyjnej ponieważ została ona zaskarżona. Powyższe znaczenie ww. przepisu uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje również potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracowników organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.) nie można zaś zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydawaniu" decyzji. Zdaniem skarżącego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13 wydany został ponadto w odmiennym stanie prawnym. Członek Kolegium, M. C. była bowiem członkiem składu Kolegium wydającego decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] po zaskarżeniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...], natomiast przedmiotem rozpoznania przed Kolegium w sprawie [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w którym brała udział M. C. było odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...]. Z. Ż., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, twierdziła, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zmierzały one zaś w swej istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w jej wydaniu uczestniczyła M. C., który to członek Kolegium występował również w składzie orzekającym w dniu [...] stycznia 2011 r. (decyzja nr [...]) a więc w sprawie z wniosku tej samej wnioskodawczyni (Z. Ż.) i dotyczącej tego samego przedmiotu sprawy (świadczenia pomocowego z tytułu strat poniesionych przez powódź). Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 1§ 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. a także art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., skarżący kasacyjnie organ nie zwrócił jednak uwagi, że w analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, działał w ramach związania wykładnią prawa, dokonaną wyrokiem tegoż Sądu z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1233/13). W motywach tego wyroku Sąd stwierdził bowiem, że (cyt.): " Zgodnie (...) z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, stosownie do treści art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu". Podkreślić należy, że nie sposób wykładni tej odnosić jedynie do sytuacji, w której konkretny członek Kolegium wchodził w skład składów orzekających, wydających decyzje - w tej samej (pod względem materialnym) sprawie, które następowały bezpośrednio po sobie. Wykładnia ta odnosi się również do stanu faktycznego, który zaistniał w przedmiotowej sprawie to jest, w sytuacji, gdy organ odwoławczy w tej samej (pod względem merytorycznym) sprawie orzekał trzykrotnie, przy czym ten sam członek Kolegium brał udział w wydaniu decyzji podczas pierwszego orzekania przez Kolegium i w kolejności trzeciego. Ponadto, skład orzekający pragnie również zauważyć, że powyższa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 k.p.a. jest wykładnią zasługującą w pełni na uznanie. Użyte w art. 24§ 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 493/13): "(...) ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej(art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (...) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "wprowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu decyzji". W rezultacie zatem uprawnione jest stanowisku, że skoro członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., M. C. uczestniczyła przy wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], nie powinna była orzekać ponownie w tej samej pod względem merytorycznym sprawie. Uczestnictwo zaś wyżej wymienionego członka Kolegium przy wydaniu, kontrolowanej przez Sąd I instancji, decyzji skutkowało naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co też Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził. Nie można było w związku z tym uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia - naruszając art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art.184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postepowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.